独山县随笔 | 岱岱

今天时间有限，写个随笔。关于最近独山县400亿天量债务，建了一堆形象垃圾工程的事，岱岱也关注了，心疼心伤。魔幻现实主义啊。关于这件魔幻事件能发生的根源，不仅在于独山县的那头老虎个人主观的作死，实际上，还能更深的看到一些东西。今天发一篇周小川童鞋在2011年清华百年庆上的演讲，帮助大家更好理解这种现象能出现的根源。清华大学经济管理学院清华金融高端论坛周：大家晚上好，非常荣幸能够参加百年校庆的活动，为金融高端讲坛做点贡献，我并不知道我是第一讲，来了就对了，特别感谢院长对我的详细介绍。我今天讲城镇化以及其融资的问题。这也是经济管理学院重点关注的问题。在全球金融危机中，中国采用了一篮子经济政策。主要是为了克服全球的金融危机。自身发展的需要就是城镇化，就是城镇化中有大量的农业人员带动了出口业务，消费需求的增长，城镇化每年增长1% ，现在城镇化率47% ，同时带来了一些问题。同时有很多人持有批评的建议。很多人认为如果城镇化太快会导致社会的毕病，削减农业，导致城镇基础设施，住房等问题的出现。城镇化必然需要大量的资金和投入，究竟什么养的方式合适，是否会导致抵消，融资不能偿还，抵消等问题，以及土地财政问题，这里也涉及到财政和金融市场的关系问题。此外，也涉及到中国的十二五规划问题，我前几天在博鳌亚洲论坛，主题进一步聚焦就是中国的十二五规划。很多的中国人对十二五规划都有一定的研究，很多外国人来说是一个很新的题目，代表就是十七届五种全会，加强地方融资管理，防范融资分先，鼓励民间融资，总体来说几层意思，政府什么功能，地方什么功能，鼓励民间资本进入城市化的进程中。今天就和大家分享一下，这个问题有一点跨行业，既不是金融问题，又不是经济学问题。有点发展经济学的问题，在中国的城镇化的过程中，都有这样的问题。第一个议题，先介绍几个概念。如果没有明确的概念讨论就会很混论。我想介绍的第一个概念是城镇化需要大量的资金，而财务就会有很大的负担，那么这个财务负担能否在时间轴上面平移。城镇化发展，地方政府里面主要是城市政府真正在负责城市的建设，供应设施，公共设施，公共服务，保护环境，美化城市，吸引投资，那么这些事情是政府必须做的，相比之下，省一级政府相对来说轻一点，传统的城市财政是什么状况呢，大家的概念就是城镇收入多少干多少事情。你有多少干多少，中国的预算法规定地方政府不允许大赤字，也不容许战略融资，不容许以外债的形式融资，主要是世界银行的贷款，其他情况下是不允许贷款的。目前就是融资为未来的发展打下基础。我可不可以用未来的收入干现在改善城市基础设施，公共服务，城市美化的事情呢。收入我过去也有，收入水平低，我可否用未来的钱，这里可能涉及房产税，全球的经验表明，财产税主要是针对房地产，房地产可能未来有增长的空间，如果使用未来的收入支持现在的投资发展，这么一听下来，就是在时间轴上面平移。我可否考虑使用未来的钱支持现在的使用。这里不光是市政政府的要求。其中最典型的就是住房抵押贷款。穷人使用富人的钱。穷人要买房子，借富人的钱买房子，用未来很多年的收入支持现在的房子。那么我们说将这个概念移到城市建设中，如果城镇有一个合理的税种，我们考虑究竟给地方政府什么税种。比较典型的做法就是市政债。使用市政债来支持建设，如何还呢，就是依赖于财产税。城市化率越高，那么财产税也就越高，你借的钱多就有了还款的保障。那么油了市政债以后市政就解决了这个问题。第二个概念设计市政公共财政的偿还，究竟是什么样子。我们可以设想两个极端。公共服务是不赚钱的，所以依赖于一般性财政收入偿还的。这是一种极端。另外一种极端是，随着最近几十年的发展，地方财政理论的发展。大量的基础设施是可以使用者付费的。我想你们这里很多人是美国回来的。美国提出这个问题是在关于公共图书馆的问题，发展了一种卡，按照看书的时间和图书的类别计算出使用的资金。变成了uSer charging。这都是学者味道的例子。但是最为普遍的例子来自于收费公共。过去分不出谁使用，那么就是使用者付费，谁使用谁交钱，燃油税也是这样的一个情况。随着科技的金融， user charging 发展的越来越厉害，伦敦就是汽车金融伦敦区就收费。有效地积水手段就是高清晰摄像头，你必须交税，如果不交就要罚款。新加坡是使用电子卡的方式。过去在中国的公共财政理论中，比如说路灯，你不知到谁使用了路灯的灯光，只能使用公共财政。而学者建议每人都有一个移动的电话设备，如果经过了这一段路，就可以计算出走出的长度，计算出使用的费用。但是这里面没有太大的意义。（岱岱之前在群里聊的新基建为地方开辟新税源，所谓的路灯费，不是岱岱的原创， 11年就听周小川提过了，只不过11年没有5g没有新基建，这个成本投入和税源收入不匹配，所以周小川只是举路灯费当例子）我们有了两种方案。还有一部分是在两者之间的部分，一方面不使用使用者收费，一方面从公共财政的角度应该为公众提供服务。所以我们可以使用部分使用者付费，一部分使用地方公共财政来付费。这里的钱不管使用什么途径来偿还。这里也抱框了地方财政也包括了使用者付费的方法。比如说水费，是否能够由市场确定价格是不确定的。多数都是采用行政方法决定的。通常就是模拟建立一个金融模型，制定出了价格。很多的情况下价格的制定和价格的承诺，都是在使用成本。。。比如说水的价格，垃圾处理的价格。这类价格确定了以后确定了一种公共关系。给市场融资带来了关系。价格对于地方政府来说承诺这样的价格是非常重要的，建立了融资市场提供融资的可能性。第三个概念是土地具有类似的属性。现在是土地有偿使用。谁使用就承担使用的费用，其实土地既包含住房，商业，基础设施。可以看做是在公共设施和使用者付费之间的一种。我们目前人太多，可以耕地太少，土地比较紧张，价格较高，这样一方面保证农业的发展，另一方面带来了城镇化的高成本， 90年代带来了很多的问题。土地价格不透明。现在是采用招标的方式，体现了公平竞争透明的方式。如果土地供应量低的话，导致住房，商业的地产价格高，比如小生意价格传导到使用者，因此影响城镇化的建设，土地照样可以按照刚才的理解，可以不是百分百的使用者收费，现在搞廉租房，主要是政府保障城镇化的发展，是一种混合的形式。我们知道有很多争论，说地方政府太黑，收到钱贪污腐败。如果使用到了城镇化发展了，那么也就无所谓了，看世界哪个国家都是依靠土地来进行城镇化建设的。真正缺钱的地方财政是西部地方城镇，而有钱的城镇也不是多数依靠这样的方式。假如有两种不同的土地供应制度。一种是挤牙膏的方式，一种是依靠城市发展规划，依靠规划进行土地供给。总之，土地作为城镇化的要素和上面的两个议题都死有关系的。下面我们回到一个现实的问题。现实的问题是：我们当前城镇化过正中融资有很多难点，一个是对当前状况，如果没有一个合理的中央和地方财政关系。那么地方财政就希望能够通过土地获得财政。由于地方财政没有别的办法，你不允许它融资，第二个是地方土地财政还不够，依靠亚洲金融平台，变相借钱。 SPV就是设立一个公司，公司连着市政交通，水利共计，如果不够，地方政府给少量的资本金，另外有收费权管理，就是价格管理，未来的水价，收费公路的价格。这样保证回收率，使用这个平台融资，这就是使用了时间轴转化。当前的钱哪里来，找地方银行借，但是银行不是傻瓜，要审核这个事情，符合银行的衡量偿还标准，所以地方融资就实现了。好多政府就是地方融资平台借了上万亿。所以十二五规划要管理地方融资，防范融资恶化的问题。有一部分还款付息都是依靠地方财政来偿还的，还有一部分是依靠使用者收费来偿还，还有就是地方财政+使用者收费。当前的一种选择就是依靠地方财政融资平台。西方哲学就相信，存在的就是合理的。但是目前是很不合理的。地方财政是否应该为使用者承担成本。这又回到了公共财政理论。目的税，财政税。比如说某些税就是做医疗的，某些就是一般税收，这些税收可以为市民承担一部分使用成本。这里并不存在100%的对应关系。三部分结合使用，没有什么不妥的地方。这是一种出路，还有一种出路就是发行市政债，通过发债方式筹集资金，投入到地方公共设施，我们如果大家都方便使用就是使用者收费，如果不方便就是地方财政。我们采用这样的方式，基础设施搞得好，城市建设好了，有价值，保证了偿还能力形成了良性循环。但是到目前为止，中国还没有市政债，预算法里面没有这样一项。但是为了应对金融危机，刺激内需，那么就融资来建设，利用城镇化。 2009年政府发行2000亿为地方财政提供资本金。但是当前最好标明所属，让地方负责， 2010年继续为地方财政发，明确了所属关系，建立了偿还机制。还有一个好处就是不同的地方发行的债就是不同的价格，不同的评级，不同的信用，今后对各省的财政产生了约束力。我们没有很容易找到轻而易举的找到解决应对地方财政的融资问题。这里主要是利用了城镇化。这个议题多次在人大财经委提出来，不如有市政债，如果搞不好，就会有坏账，我么可以从美国的地方政府案例中得出结论。虽然说金融市场定价有一定的滞后，评价机构如果没有评出来，就会导致有误。我们是否相比之下市政债是否比地方融资平台融资的问题好一些，还有一个问题是我们没有财产税，重庆上海试点的是房产税，因为税种都需要立法，税率有一定减免范围，给国务院和地方局有一定的灵活性。有人预测房产随会扩大。我们讲城镇化发展在实践轴上平移，而财产水能够很好的实现。当然单一的工具不一定有效。不同的国家情况不同，很多的国家没有以前有很多的积累，可以使用积累下来的钱使用，我们则不一样，城市化进程快，中央财政也没有钱，以前也没有积累。导致我们是否可以使用未来的钱。这种措施需要我们考虑是否使用市政债和财产税。我们已经中央代地方发债，有关讨论也在进行中。如果我们走出一个新的体制。我们倒过来算账，解决融资平台问题。以前的使用者付费继续，其他的一些不合格的，转变为金融市政和融资的混合工具，让它变成优质资产，解决当前地方政府融资平台的风险环节。第三个问题：我们对于市政债和约束机制的理解。80年代中期曾经有过这方面的讨论，这里就涉及对于这种工具的问题，就看你理解程度。其中有两个问题，第一个就是我们的预算法不允许地方财政有赤字，我们通过金融危机发现欧洲政府危机，美国政府融资问题。我们怎样定政策。还有一个现象是县乡财政欠账的问题。银行想把这个问题解决，那么如何解决呢，因为相当一部分是使用到了好的地方。这是很久以前的现象，那么与其说允许地方政府变相借款，不如发债，金融定价，规范化。第二个问题就是：新人不买旧账，一换人就前面的钱酒不给还了，这怎么解决。是否会导致更加糟糕的体制。金融市场也不是傻瓜，金融市场考虑是否能够偿还，通过给予评级。那么评级导致你后来人换了才能够借钱，否则融资成本提升。这样问题就是中国缺乏评级机构，金融市场是否有定价的能力，为市政债提供评级。我们向社会主义体制发展，究竟这样的体制是否有效，也在研究中。第一个：金融生态系统。金融生态是2003-2004年提出和推广的，就是想说地方政府想借钱发展快，就要对金融机构，地方政府都知道，地方政府基础设施建设吸引外资，以前地方政府对金融机构限制使用政府权力。那么现在金融生态系统要求，如果地方政府做的不好，金融机构就将融资上传到总行投资于金融生态系统好的地方去了，这里就是地方信誉等来画一个地方多为坐标的评价系统，这是社科院做的工作，金融生态系统提出以后到地方，就有了很大的相应。我最担心的问题是金融危机时候比较严重的问题，一种是地方信托投资，借钱换不上倒闭的情况。1998年就有这样的情况。当时中央财政没有钱，地方财政也没有钱，这样可怜的财政（11%中央+地方财政占GDP）。最后解决的办法就是谁的孩子谁抱，谁批准的，中央和地方各负担一部分。中央没有钱，央行通过再贷款。当时最担心的就是这边钱后边人会不会还款。我们自己认为没有人还了。现在这些钱已经环的差不多了，少数延期还了。早期主要是运用了金融生态系统约束的机制。如果地方政府不还，再贷款就会有问题。这种作用起到了非常明显的作用。这个系统就是社科院做的。尽管做的过程中也不见得那么精确，但是有一条这是一个独立的学术机构，没有经济利益，做这项工作不能吃喝吃请，收红包。这是金融生态评级所禁止的。评价不从评级机构收钱。从购买者（中央央行）拿钱。这个是现在处于摸索的阶段。大家现在认为现在要变革评级机构。现在全球金融理事会，要减少对评价机构的依赖。鼓励大公司自己评价，还有就是对评级机构的激励机制。最近得了奥斯卡的奖项的电影是（Instant Job《监守自盗》）。评级机构和咨询业务严格分开。因此我们就说这个探索有一定的道理，社科院不受评级机构的钱，可信率较高一些。总之，我们有这样的摸索和国际评级机构的经验，我们可否走出一条新的道路。可以安排一个谱来解决地方融资平台问题。其中地方融资平台做的不好的部分给地方财政，同时也给地方财政找出路，还有一些地方政府骗贷，则就要让他付出代价。这样我们可以鼓励民间资本的参与。在一定程度上解决投资对象的问题。而且地方政府也可以使用适当的杠杆率的融资。第四个问题：一般均衡。以前是使用这样的方法。解决城镇化土地供给的问题。生产要素可以在经济体中配置，究竟多少土地够城镇化发展，比如说安排进口，如果腰带勒紧是否出事的问题。为什么不进口呢，那时候使用外汇，现在外汇太多了。在加入WTO以后，会有问题，进口大豆（转基因大豆，是否击垮中国的大豆产业，去年5000万吨）。 2001年中国加入WTO ，我们跟随欧洲抵制转基因大豆，贴标签，我觉得转基因是有很多的问题。是否会有问题。现在大家觉得很好，解决了土地紧张问题，解决了水紧张问题。中国劳动力多，水和土地少，这正好解决了这个问题。但是有一个合适的量，土地可以变相进口的。你就要考虑进出口的安排，还有科技的安排。现在农业科技发展，种子科学，海洋科技，海洋生物提供的蛋白占比已经很大，主要是亚洲人口太大。虽然大面积的污染，但是也有很大的改善，海洋科技和农业科技也是连在一起的。以色列是应用了很多科技发展农业。中国很缺水， 18亿亩田很大一部分是中低产田，所以能否有效利用，提高产量。就是土地当量。农业在土地另一个方面约束就是生态要素。科技作为一种要素对他有很大的替代作用，我们能够有一种很好的思路替代城镇化的思路。主流的安排就是碳市场，有助于将金融市场的资金转移到碳市场。使用未来能够减排的碳偿还初始的融资。着有可能使得我们真正的土地约束问题得到缓解，使得城镇化不像原有的约束那么强。农业将越来越资本密集型。我们以前是劳动力密集的，但是进城务工的人越来越多，所以劳动力密集就在降低，而农民的种子多数是购买的，所以慢慢资本密集化，金融机构要在资本市场起到很大的作用。周小川这番言论是很上心的，他这里只是演讲，比较粗略，后来自己写了一篇内容更详细的《城镇化及其融资问题》，发表在了吴敬琏的《比较》杂志上。可惜岱岱找遍了网络都没找到论文版，只找到这个演讲版。
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《比较》虽然是市场派的大本营，但杂志水平很高，值得政经人士常读。在了解独山县天量地方债的时候，岱岱之所以放这篇2011年的旧文，是想让大家有一个更大局观的了解。2011年，主流界对地方债的化解途径，就是小川同志的交给市场解决的摸索市政债模式，然而， 9年过去了，我们看到，当年的主流意见没有被贯彻执行下去。现在依然是没有突破地方不能举债的法律红线，地方主要靠中央发专项债，地方搞城投平台等去融资。用周小川论文版的话说，就是：“地方政府融资平台贷款实际在某种程度上就是地方政府的隐性负债，而且，在未来能否顺利通过专项税收，一般财政收入对平台融资进行偿还，还存着制度风险，仍然能导致商业银行的不良贷款”周小川无奈的说：“一方面规定不允许地方政府打赤字，一方面却允许地方政府变相打赤字，这样的财政纪律能在多大程度上有效？”周的主张概括就一句话：“让上帝的归上帝，让市场的归市场！”如果按照11年的设计走的话，独山县向市场伸手要钱，基本不可能借到400亿。然而，我们当初没有选择这条改革路径。为何？岱岱只能隐晦的点下。选在2011年开始高调支持探索地方市政债，也是有深刻原因的，因为那时即将换届。一言以蔽之，从经济角度看，中特的市政债是地方要钱找市场，从政治经济学角度，中特的市政债是地方要钱找市场，不找中央。上面就卡不了地方的钱袋子了……这可能不太利于新时代中央集权和核心的形成了……央地又博弈了……所以，换届后，我们的确也曾一度按照主流意见摸索过中特市政债，但最终还是没有走的够远，依然没能让市场进行有效监管。毕竟，在中国，经济和政治的关系太密切了，中国改革是一种十分繁杂牵一发动全身的精细工程，当时相比于解决地方债务问题而言，形成一个政令上通下达令行禁止的中央威权是更重要的。没有一个稳定的强大的稳定的中央集权和领导核心，我们怎么能撑到今天？矛盾有主要有次要，有轻重有缓急，为了形成威权维持威权进行深水区改革，我们不得不付出地方债务一拖再拖的代价，也付出了财政纪律难以为继的代价：“一方面规定不允许地方政府打赤字，一方面却允许地方政府变相打赤字，这样的财政纪律能在多大程度上有效？”2011年的话，言犹在耳。因为这个机制本身就是非常之时非常之计，本身可能就有主观色彩在里面，（何谓主观色彩？你懂得），所以，在本身财政纪律就比较那个的时候，还加大监管缺失，这样独山县这个贵州十八线小县城，就成了这一代价最典型最突出的案例。中国改革，是一个十分繁杂、牵一发动全身的精细工程。很多时候，你想多头并进形成化学反应，但实际操作上因阻力不一，你只能单点突破后进行连环爆破。很多时候，你想熊掌和鱼兼得，但实际操作上必然有取有失，你只能进行利弊权衡作出选择。中国改革，是一个十分繁杂、牵一发动全身的精细工程。独山县的事，让人心疼，心伤，虽然有其一定非常之时的存在合理性，但400亿这样的天量，只能说实在是太TM能造了。值得我们警惕的是，其他我们有舍有得的改革中，千万不要再出现这样令人心疼心伤的代价了。