COVID-19危机带来的最重要的经济教训该抛弃“付费”政策了BY YEVA NERSISYAN 和 L. RANDALL WRAY | MAY/JUNE 2020这篇文章来自(即将出版的)2020年5 / 6月刊 。2020年初春 ， 地球历史上最富有、最强大的国家被一种病毒拖垮 。 这场危机清楚地表明 ， 在应对一场科学家们几乎可以从统计学上确定无疑的流行病时 ， 美国完全没有做好准备——问题从来都不是“如果” ， 而是“什么时候” 。 当全球大流行来袭时 ， 占全国支出的17%（经合组织的平均水平为8.8%)的美国的医疗保健系统既无法减缓其传播速度 ， 也无法应对其后果 。 截至3月1日 ， 美国共有30例病毒患者 。 截至4月底 ， 确诊病例已激增至近100万例 ， 死亡人数超过5万人 。到4月初 ， 纽约市的医院已经达到了满负荷的状态 ， 预期床位需求高峰仍需三周时间才能到来 。 4月1日 ， 纽约州已确诊的病例为47,439例 ， 占当时美国总数的四分之一 。 以当时的增长速度 ， 纽约市的前景似乎比中国武汉市的前景差 。 到4月底 ， 它已经有近30万例 ， 死亡17,000多人 。 到4月底 ， 除六个州外 ， 其他所有州都有1000多个案例 ， 每个州都确保了纽约的困境是全国城市命运的先兆 。这场大流行使我们先前“咆哮”发展的经济所掩盖的问题浮出水面 ， 从缺乏联邦政府授权的病假 ， 到缺乏医疗保障 ， 再到将退休保障与股市挂钩的愚蠢做法 。它暴露了我们的“零库存”经济 ， 体现在企业(如医院)以最少的人员和最低的库存运营 ， 以及成千上万工人比无家可归者仅多了的一份工资 。 全球供应链的失败使整个体系陷入混乱 ， 医院正在艰难地采购防护设备 ， 而经济的停滞也让工人们面临没有食物和住所的威胁 。这场危机也暴露了赤字鹰派和供给学派的虚伪 。 突然之间 ， 美国政府可以拨出2万亿美元给大大小小的公司 ， 以及用直升机空投现金给我们其余的人 。 突然之间 ， 政府不再是问题 ， 而是解决方案 。 让臭名昭著的供应学派人士、美国国家经济委员会主任拉里•库德洛和共和党政府来主持历史上最大的和平时期开支法案吧——以应对我国政府在为长期以来预测的灾难做准备方面的巨大失败 。从疫情开始 ， 特朗普政府就拒绝加大联邦政府的干预力度 ， 而是倾向于依赖市场体系 。 唐纳德•特朗普总统建议美国企业家应该从这场灾难中获利 。 尽管国家的州长们要求政府发挥领导作用 ， 他还是坚持对国家灾难采取高度分散的应对措施 (令人难以置信地认为美国的大部分地区会以某种方式逃离灾难) 。 由于医疗用品供应短缺 ， 各州开始互相竞价 ， 使得价格越来越高 。 二月初 ， 政府官员拒绝了国会提供的紧急资金 。 数周以来 ， 有关方面未能兑现承诺 ， 提供足够数量的简单检测试剂盒 ， 以评估病毒的传播情况 。 美国迟迟不提供检测的部分原因是 ， 在国内检测得以开展之前 ， 美国政府拒绝使用在国外开发的检测手段(最终证明这些手段存在缺陷) 。数十年的紧缩预算造成了这场危机华盛顿邮报》3月29日的一篇头条报道说：“各国迫切需要医疗设备 ， 发现国家储备陷入困境” ， 这反映出未能为迅速蔓延的危机做好准备的灾难性失败 。 正如文章报道的那样 ，州政府和联邦政府官员以及公共卫生专家说 ， 从库存中寻找口罩、药品、呼吸机机和其他物品的州 ， 正面临着一个多年资金不足、权限变化、物资分配混乱以及政府缺乏透明度的系统 。我们的医疗保健体系的问题远远超出了医疗用品、医院床位和护理人员的匮乏 ， 而延伸到了一个过于依赖营利性私人保险的支付体系 。 即使那些有保险的人也害怕寻求帮助 ， 因为保险的不确定性、高免赔额和自付费用 。 尽管有奥巴马医改 ， 2018年仍有超过2750万人没有医疗保险 。 随着工人失业和医疗保险公司在危机中降低保险范围 ， 未参保人数肯定会猛增 。 （由于几乎所有与冠状病毒无关的医疗程序都被推迟 ， 这些保险公司的表现就像强盗一样 ， 他们正在将与病毒相关的费用推到病人身上 。 他们已经讨论过明年大幅提高保险利率的问题 。 ）这次大流行并不是第一次让政府在应对危机时丢丑 。 在更局部的范围内 ， 国家对灾难缺乏准备已经被暴露了很多次——卡特里娜(2005)和玛丽亚(2017飓风) 。 阿拉巴马州塔斯卡卢萨（2011年4月）、和密苏里州乔普林(2011年5月) 的龙卷风 ， 亚内尔山火(2013) ， 雪松大火(2003)和营火(2018) 。 在任何情况下 ， 这些灾难都是可以预见的 ， 它们不仅造成了死亡和破坏 ， 而且还破坏了经济 ， 而这些破坏需要多年才能克服 。就这些“自然”灾害而言 ， 经济破坏是局部性的ーー而且主要由那些最没有能力这样做的人承担 。就冠状病毒而言 ， 整个国家已经感受到了经济影响ーー而且情况还会变得更糟 。但是 ， 这个在第二次世界大战期间短短几年时间内就成为“民主军火库”的国家 ， 怎么可能在处理可预见的大大小小的灾难时毫无准备呢?答案在于自由市场和平衡预算保守主义这两种意识形态的兴起 。 它始于上世纪80年代的里根经济政策 ， 但自那以来已成为两党都支持的主导经济政策 。 在过去的几十年里 ， 我们目睹了在新政期间和二战后不久为控制不受约束的资本主义而建立的政府机构的逐步解体 。 尽管对公共机构的一些破坏是明显的 ， 例如放松金融管制和削减政府项目(例如 ， 1996年的福利改革)， 但许多破坏采取的形式是资金不足的项目 ， 以支持政府项目不起作用的说法(例如 ， 退伍军人政府) 。新自由主义的平衡预算保守主义造成了这场灾难几代人以来 ， 美国人一直被告知 ， 我们的政府没有钱来支付公共服务 ， 提供医疗保健 ， 投资我们的基础设施 ， 或者为老年人和低收入家庭提供收入 。我们被告知 ， 就像一个家庭一样 ， 政府必须平衡预算 ， 否则就会面临通货膨胀和高额债务的风险ーー最终导致我们的国家破产 。我们受债券市场和我们最大的债权人中国的摆布 ， 因为我们有能力继续借贷 ， 并保持政府运转 。共和党人从未真正相信过这一点ーー从罗纳德•里根总统、乔治• w •布什到唐纳德•特朗普的一系列有针对性的减税政策就可以看出 。 每人都对拉弗曲线只是口头上说说而已 。 拉弗曲线本应表明 ， 为富人减税将促进经济增长 ， 增加税收 ， 就像就业机会会慢慢流向穷人一样 。 但没有证据表明 ， 任何减税措施起到了这样的作用; 实际上 ， 不平等状况随着趋势继续加剧 ， 减税本身也从未“得到回报” 。共和党人反对赤字的立场完全基于限制政府的愿望——他们称之为“饿死野兽”战略: 通过减税来增加赤字 ， 然后用这些赤字作为削减社会支出的理由 。自相矛盾的是 ， 民主党人(据称是凯恩斯主义政党)是财政紧缩的真正信徒 。 当他们掌权的时候 ， 他们的目标确实是减少赤字 ， 并坚持用“买单”来抵消任何有助于普通民众的理想提议 。 作为1990年《综合预算协调法案》的一部分 ， 最初的“现收现付”法案要求 ， 立法必须通过增税或削减其他支出来“支付”;否则就会引发“假执行” ， 即大多数政府项目的全面削减 。它于2002年到期 ， 但在多数民主党人的支持下 ， 巴拉克•奥巴马总统于2010年续签了该法案 。尽管一些民主党人将收入减免视为阻止共和党人不缴税就减税的一种方式 ， 但实际上 ， 它从未阻止过“没有资金支持的”减税——特朗普最近为富人减税就是最新的例子 。就连一些激进的经济学家也坚持认为 ， 支出必须得到“买单” 。他们拒绝了要求工资税免税的呼声 ， 因为他们担心这会使社会保障体系破产 。 他们坚持将流行的进步政策与针对富人或金融交易的新税收捆绑在一起 。 他们认为 ， 尽管在危机或紧急情况以及低利率时期 ， 赤字可能是必要的 ， 但增加联邦政府债务是不负责任的 。 即使在绿色新政的情况下——这确实是人类生存的关键——一些进步的经济学家已经制定了“买单” ， 例如 ， 罗伯特•波林在他2019年《美国展望》的文章《我们如何为零排放的经济买单?》在那里 ， 他担心“从哪里获得每年1000亿美元的新联邦政府资金”来支付美国绿色新政 ， 他认为“这些资金将需要从某个地方来” 。 他建议通过三种公共融资机制为绿色新政提供资金——到2050年实现美国经济零排放——其中50%的资金来自美联储购买的绿色债券;25%通过从军事预算中转移资金;以及25%的碳排放税 。 相比之下 ， 我们的MMT方法认为 ， 未来的挑战不是为绿色新政寻找资金 ， 而是将资源转移到绿色新政 。 我们可以支持税收 ， 国防资金转移 ， 或者债券销售 ， 如果他们释放资源用于绿色新政的努力 。 但是 ， 我们认为 ， 问题不在于找到资金 ， 而在于通过支出找到和调动真正的资源 。现代货币理论在我们力所能及的范围这些经济学家错了 。 正如现代货币理论(MMT)长期以来所解释的那样 ， 政府支出不必像家庭必须为支出融资那样“支付” 。MMT是一种自全球金融危机以来日益突出的宏观经济理论 ， 它认为 ， 无论利率水平和现有未偿政府债券（如国家债务）主权国家永远不会耗尽资金 。随着对大流行病的反应 ， MMT已被推上了心动舞台 。 民主党人和共和党人都突然表现了对数万亿美元“无资金”支出的热爱 ， 而且他们也在援引MMT的论点来启动 。 就连特朗普总统也为史无前例的财政刺激政策辩护 ， 说“是我们的钱……是我们的货币”就像他们说的 ， 到了菩萨庙 ， 没有不拜佛 ， 所有人似乎突然都成了信徒 。 但是现在很多人相信的并不是真正的MMT 。 那些随大流的人在MMT应该说的两种观点(或者两者都有)中选择了一种:1. 赤字在经济衰退时期是可以接受的;2. 这些赤字应该由央行发行的“直升机撒钱”来填补 。正如MMT长期以来所证明的那样 ， 拥有本国货币的政府并不会受到财政限制 ， 因为它对本国货币的发行拥有垄断权 。 说政府已经没钱了是毫无意义的 ， 因为一个主权政府把它的欠条都花光了 。 此外 ， 没有“直升机撒钱”之类的东西可以替代财政刺激方案 。 “直升机撒钱”是米尔顿•弗里德曼创造的一个术语 ， 最初指的是央行直接向家庭支付 。今天人们使用这个词主要是指由“印刷货币”资助的财政支出 。 MMT并不建议通过“印刷货币”资助政府支出 。 政府支出总是以同样的方式发生：国会拨款 ， 然后财政部及其财政代理人美联储确保支付必要的款项 。 这包括美联储记入美联储的银行准备金账户 ， 银行记入财政支出接受者的活期存款 。 （另一方面 ， 纳税导致借记美联储的支票账户和银行准备金账户 。 ）赤字意味着支票账户和准备金账户的净贷项 ， 而债券销售只是将其转换为政府债券（即美联储的储蓄账户） 。 政府从不从直升飞机上扔现金 。 而且它从不通过运行印刷机来花钱 。 所有政府支出 ， 包括已经出现在银行账户上的刺激支出 ， 都采取美联储向银行准备金提供信贷 ， 私人银行向接受者账户提供信贷的形式 。 所有政府支出 ， 包括已经出现在人民银行账户上的刺激支出 ， 都采取美联储向银行准备金提供信贷 ， 私人银行向接受者账户提供信贷的形式 。此外 ， 对MMT来说 ， 预算赤字是一种结果 ， 而不是一个目标 ， 甚至不是一个政策工具 ， 在经济衰退期间可以从密室里拿出来 。 政府应该制定预算追求公共目的: 提高生活水平,绿色可持续发展,全民保健 ， 为所有需要的人建立社会安全网和工作担保计划 ， 以确保任何想要工作的人都可以找到一个生活工资好的工作 。大多数进步人士还主张在支出方面发挥强烈的反周期作用(在经济不景气时上升 ， 在经济景气时下降)——MMT也同意这一点 ， 而且确实认为就业保障是其中的一个重要组成部分 。 税收政策也要达到公共目的:促进平等和公正(这意味着征收累进税) ， 激励行为(促进好的 ， 惩罚坏的) ， 防止通货膨胀 。 最后一个因素也起着周期性的作用:在强劲的经济扩张中 ， 税收应该增加 ， 以抑制需求;在衰退中 ， 税收应该下降 ， 以减少“财政拖累” 。如果支出反周期(商业周期的朝着相反的方向)和税收是顺周期(在商业周期的方向移动)来稳定经济,这意味着政府的预算将会强烈反周期(扩张时盈余 ， 衰退时赤字) 。 这是凯恩斯主义学派和现代货币理论学派都渴望的 。 但MMT辩称 ， 在经济低迷甚至危机时期 ， 根本不存在某种特殊的“赤字支出” 。 事实上 ， 在制定税法和预算时 ， 我们无法知道预算的结果是什么——是平衡的、盈余的还是赤字的 。 我们要到本财政年度结束时才能知道(即使到那时 ， 也只是初步估计) ， 因为结果将取决于经济的表现 。 在我们知道年底预算平衡之前 ， 这些开支就已经发生了 。政府“支付”开支的唯一意义在于调动实际资源;一个国家总是根据它能生产或能从其他国家净进口的实际产出来支付费用 。 当经济低于充分就业时 ， 当前就不必说了 ， 即使像当前危机之那样情况下 ， 政府支出创造了“免费午餐” ， 因为它利用了原本闲置的资源 。 只有在充分就业的情况下 ， 一个国家才会面临实际资源使用的权衡 。 因此 ， 失业表明一个国家的生活水平低于其收入水平 ， 使得能够产出的实际产出“留在了桌面上” 。 充分就业——唯一重要的衡量标准——意味着这个国家正在实现它的目标 。冠状病毒和MMT教训那么 ， 从此次冠状病毒危机中 ， 我们应该汲取哪些教训呢?现在 ， 每个人都承认 ， 在危机时刻 ， 我们将财政紧缩抛到九霄云外 。 如果让经济崩溃 ， 让数以百万计的人过早死亡 ， 只是因为我们需要“买单”， 才能抵御病毒造成的破坏 ， 那简直是疯了 。然而 ， 请注意 ， 如果有什么区别的话 ， 在这样的危机中 ， 对政府的真正约束实际上比正常时期更为严重 。 数以千万计的工人被迫靠边站 ， 数以百万计的企业完全倒闭 。 我们国家供应产出的能力受到了巨大打击 。 我们现在的问题是 ， 我们可能无法生产足够的(或进口足够的——考虑到大流行是全球性的)产品来满足我们的需求 。 我们的问题实际上不是缺乏资金 ， 而是缺乏我们迫切需要的实际产出:医院病床、口罩、检测工具、隔离感染者的安全场所 ， 甚至可能还有食物、住所和衣服来支持我们的人口 。 尽管存在所有这些实际限制 ， 但政府发现 ， 它提供财政援助的能力是无限的 。 谢天谢地!从某种意义上说 ， 我们是在重新学习 ， 二战中被遗忘的教训 。战争告诉我们 ， 政府支出受到的限制是实际产出的可获得性 ， 而不是财政的缺乏 。凯恩斯明白这一点 ， 计划战争的美国财政部官员也明白这一点 。正如凯恩斯在《如何支付战争费用》一书中恰当地解释的那样 ， 如果可用资源不足以满足战争需求和民用需求 ， 那么解决方案就无法在金融领域找到 。在这种对有限资源的竞争中 ， 政府的出价总是高于私营部门 。在不适当削减或推迟私人开支的情况下发动战争 ， 只会导致通货膨胀 。因此 ， 税收和债券销售必须着眼于减少和延缓需求 ， 而不是增加财政支出的收入 。但我们必须吸取的最重要的教训是 ， 政府运行赤字的能力并不局限于危机时期 。 我们必须最终承认 ， 赤字在正常时期是没问题的 ， 就像我们承认赤字在危机和战争时期是必要的一样 。 事实上 ， 认为在危机来袭之前的正常时期 ， 我们政府调动未充分利用的资源的能力受到财政限制 ， 这种想法总是疯狂的 。流感大流行之前 ， 政府面临的真正限制远不如病毒导致我们大部分生产能力停止后面临的限制那么严格 。如果我们能吸取这一教训 ， 它将使我们能够以积极利用支出和税收等财政工具来取代被动的、“创可贴”的政策制定方式 ， 以实现这些工具的职能和确保充分就业及其他公共目的的目标 。 在正常时期 ， 我们必须建立我们的供应、我们的基础设施和机构 ， 以应对任何形式的危机 。 我们决不能让家庭预算与政府预算的错误类比阻止我们为下一次不可避免的灾难做准备 。我们上面的分析对政策建议有重要的影响 ， 例如绿色新政 。 一旦当前的危机过去 ， 批评者将不出所料地声称我们负担不起绿色新政 ， 因为政府赤字和债务肯定会增加 。 我们不能再落入这个陷阱;赤字或债务的规模并不决定国家的财政空间 。 后者总是关于真正的资源 。 此外 ， 我们可以通过适当的政策来排除那些真正的资源限制 ， 因为它们没有任何自然之处 。 事实上 ， 我们拒绝充分利用我们的能力 ， 无论是劳动力还是工厂和设备 ， 导致能力和生产力的损失 ， 从而使真正重要的东西缩水 。 如果我们有真正的能力和知识来实施绿色新政 ， 根据专家们的说法 ， 我们确实有这样的能力 ， 那么我们就能负担得起 。 “绿色新政”的可承受性在于真正的资源 ， 而不是金融 。 对赤字的恐惧超过对人类文明毁灭的恐惧 ， 是非理性的 。进步人士数十年来一直尝试玩“付费”游戏 。 在最好的情况下 ， 这产生了诸如奥巴马医改这样的劣等政策成果 。 在最坏的情况下 ， 这一半的措施阻止了真正的解决方案 ， 例如全民医保 ， 甚至没有机会 。 展望未来 ， 必须将政府支出和税收脱钩 ， 并根据其对经济的影响对其进行评估 。 政府必须为实现公共目的而进行支出和征税 ， 而不是遵守某些想象的财政约束 。 摒弃神话 ， 承认现实的限制 ， 将使我们能够把资源投入到工作中 ， 并使其保持运转状态 ，， 为大大小小的挑战做好准备 。YEVA NERSISYAN是富兰克林与马歇尔学院的经济学副教授 。L. RANDALL WRAY是巴德学院的经济学教授和巴德列维经济研究所的高级学者 。文章代表作者观点周大欢译自《The D&S Blog》分页标题

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标题：COVID-19危机带来的最重要的经济教训