2017年PPP大整顿，2018年这些红线踩不得！截至2017年9月末

截至2017年9月末，全国PPP综合信息平台中的入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元，PPP势头正猛。

然而就在近日，财政部、国资委接连下发通知，PPP的“寒冬”来临：

11月10日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理的通知》财办金〔2017〕92号。

92号文对不符合七种情况之一的PPP入库项目进行集中清理：

1、不适宜采用PPP模式实施；

2、前期准备工作不到位；

3、未按规定开展“两个论证”；

4、不宜继续采用PPP模式实施；

5、不符合规范运作要求；

6、构成违法违规举债担保；

7、未按规定进行信息公开。

同时，明确对“不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制”的PPP项目禁止入库，政府付费类项目将审慎开展。

11月17日，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》国资发财管〔2017〕192号，明确表示：

1、严禁开展不具备经济性的项目，杜绝盲目决策，遏制短期行为；

2、不得参与付费来源缺乏保障的项目；

3、严格规模控制，防止推高债务风险；

4、资产负债率高于85%或近2年连续亏损的集团子企业不得单独投资PPP项目；

5、不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目；

6、不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险；

7、不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；

8、风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。

192号文的印发让PPP市场格局风云突变，其引起的震动不亚于92文，要知道，PPP项目一半以上都是以央企/国企为主。

PPP项目大清理、限制央企参与。各部委频出新政，背后的主要原因是什么？

控制地方政府债务

地方政府债务的具体数额到现在为止还不是很清晰，但是可以明确的是地方政府债务已经引起国家的高度重视：

12月22日，财政部对外通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对70多名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度处分。

12月23日，审计署审计长胡泽君在全国人大常务会所做的报告中明确表示，坚决打消地方政府中央会买单的”幻觉”，坚决打消金融机构地方兜底的“幻觉”。

地方政府债务主要是由于个别地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成，其可能会引起的系统性金融性风险已不容忽视。

为此，财政部表示，除适度增加地方政府债务限额外，规范地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式成为了重中之重。

哪些PPP红线不能踩

最近的92号文，此前的50号文、87号文，PPP不断的在规范中发展。结合这些文件，PPP参与各方不应该碰的红线有：

（1）政府投资基金

1、地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金；

2、严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；

3、除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得：

---以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金

---以任何方式承担社会资本方的投资本金损失

---以任何方式向社会资本方承诺最低收益

---对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

（2）PPP

1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；

2、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；

3、仅涉及工程建设，无运营内容的；

4、新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；

5、涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；

6、未通过物有所值评价和财政承受能力论证的或虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的；

7、通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；

8、政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；

9、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的；

10、入库之日起一年内无任何实质性进展的；

11、尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；

12、项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的；

13、未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；

14、采用建设-移交（BT）方式实施的；

15、采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；

16、违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的；

17、由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；

18、政府向社会资本承诺固定收益回报的；

19、政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；

20、存在其他违法违规举债担保行为的；

21、违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；

22、未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

（3）政府购买服务

1、不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；

2、严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；

3、严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；

4、严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围；

5、地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；

6、地方政府及其部门不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；

7、地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资；

8、年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

这些红线很有可能成为国家在2018年的管控重点，PPP最终还是会回归本质。

哪类PPP项目参与应谨慎

财政部已经通过92号文重申，财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。因此，当地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配、甚至完全背离的一些项目应该谨慎。

今年11月被曝光的包头地铁叫停一事，就是一个很好的例证。

包头市规划了总长度达182.5公里的六条地铁项目，总投资为305.52亿元，其中由包头市地方财政的资本金部分为122.21亿元。但是开工建设仅2个多月的时间就被高层叫停了。叫停后，对当地基建项目采取了“暂缓一批，取消一批”的做法。

包头地铁投入和政府收入并不匹配。按照内蒙古自治区人民政府官网公布的包头市2016年预算执行情况显示，2016年包头市一般公共预算收入为271.2亿元。按照规划，包头市财政需要为地铁建设筹措的资金约等于2016年包头市近半年的公共预算收入。

中央叫停该地铁工程，就是为了防止地方财政风险的进一步加剧，尤其是地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配甚至完全背离的一些项目。

类似包头地铁的案例，可能在今后还会出现。因此，对于PPP项目参与方，无论是建设方、承包商还是运营方，应审慎参与此类PPP项目。

同时，对地方政府财政依赖程度较高的政府付费型PPP项目也应谨慎。个别地方政府（成都）已经发文表示，原则上不再实施完全依赖财政支出的政府付费PPP项目。

未来政府推出项目的核心诉求将从融资转向运营，那些公益性及具有现金流的环保、农业、医疗教育领域的PPP项目会密集推出及落地。

未来民企参与PPP机会

大哥央企，出身名门，身世显赫；二哥国企，地方诸侯，雄踞一方；民营企业是小弟弟，来自民间，但很勤奋。但是除了勤奋，民企还有其他优势：

1、民企在属地的营销能力各方面比央企/国企强；

2、民企做同样的建设，建安成本较低；

3、民企有灵活高效的决策资质，有专门的运营机构。

此前人民日报发文“PPP新政，民企能否顺利接棒？”一文中表示：民资在PPP领域当配角，是前期受央企“挤压”所致，如果央企“让出”空间、政府给出“便利”，民间投资将释放出更强大动力。

央企“让出”空间——192文《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，政府给出“便利”——发改委《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，从国家政策层面，两份文件已经印发，接下来能否释放民间更大动力，让我们拭目以待！

附：

国家发展改革委《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

按照党中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见等文件精神，为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号）要求，鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展，提高公共产品供给效率，加快补短板建设，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力，现提出以下意见。

一、创造民间资本参与PPP项目的良好环境

不断加大基础设施领域开放力度，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时，注重听取民营企业的意见，充分吸收采纳民营企业的合理建议。主动为民营企业服务，不断优化营商环境，构建“亲”“清”新型政商关系，为民间资本参与PPP项目创造更加公平、规范、开放的市场环境。对民间资本主导或参与的PPP项目，鼓励开通前期工作办理等方面的“绿色通道”。鼓励结合本地区实际，依法依规出台更多的优惠政策。

二、分类施策支持民间资本参与PPP项目

针对不同PPP项目投资规模、合作期限、技术要求、运营管理等特点，采取多种方式积极支持民间资本参与，充分发挥民营企业创新、运营等方面的优势。对商业运营潜力大、投资规模适度、适合民间资本参与的PPP项目，积极支持民间资本控股，提高项目运营效率。对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，鼓励民营企业相互合作，或与国有企业、外商投资企业等合作，通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与，充分发挥不同企业比较优势。鼓励民间资本成立或参与投资基金，将分散的资金集中起来，由专业机构管理并投资PPP项目，获取长期稳定收益。

三、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产

积极采取转让-运营-移交（TOT）、改扩建-运营-移交（ROT）等多种运作方式，规范有序盘活存量资产，吸引民间资本参与，避免项目规划选址、征地拆迁等比较复杂的前期工作由民营企业承担。盘活资产回收的资金主要用于补短板项目建设，形成新的优质资产，实现投资良性循环。对适宜采取PPP模式的存量项目，鼓励多采用转让项目的经营权、收费权等方式盘活存量资产，降低转让难度，提高盘活效率。对已经采取PPP模式的存量项目，经与社会资本方协商一致，在保证有效监管的前提下，可通过股权转让等多种方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给民营企业。对在建的政府投资项目，积极探索、规范有序推进PPP模式，吸引民间资本参与。

四、持续做好民营企业PPP项目推介工作

依托全国投资项目在线审批监管平台建立的PPP项目库，对入库项目定期进行梳理，规范有序开展推介工作，适时选择回报机制明确、运营收益潜力大、前期工作成熟的PPP项目，向民营企业推介。重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目，审慎推介完全依靠政府付费的PPP项目，以降低地方政府支出压力，防范地方债务风险。各地发展改革部门要与当地行业主管部门、工商联、行业协会等加强合作，通过多种方式推介优质项目、介绍典型案例，加大政策宣传解读和业务培训力度，帮助民营企业更好参与PPP项目。

五、科学合理设定社会资本方选择标准

严格按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》规定，通过公开招标等竞争性方式选择PPP项目的社会资本方。合理确定社会资本方资格，不得设置超过项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件，不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。规范投标保证金设置，除合法合规的投标保证金外，不得以任何其他名义设置投标担保要求，推行以银行保函方式缴纳保证金。科学设置评标标准，综合考虑投标人的工程技术、运营水平、投融资能力、投标报价等因素。鼓励通过组建高质量的PPP项目特殊目的载体（SPV）等方式，整合各方资源，完善项目治理结构，提高专业化运作能力。支持民间资本股权占比高的社会资本参与PPP项目，调动民间资本积极性。同等条件下，优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业。

六、依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同

在与民营企业充分协商、利益共享、风险共担的基础上，客观合理、全面详尽地订立PPP项目合同。明确各方责权利和争议解决方式，合理确定价格调整机制，科学设定运营服务绩效标准，有效设置排他性条款，保障项目顺利实施。PPP项目合同既要规范民营企业投资行为，确保项目持续稳定运行，也要保证当政府方不依法履约时，民营企业可以及时获得合理补偿乃至合法退出。要依据相关法律法规和合同约定，对PPP项目进行全生命周期监管。禁止政府和投资人签订承诺回购投资本金、承诺最低收益等条款，严禁利用PPP模式违法违规变相举债，严防地方政府隐性债务风险。

七、加大民间资本PPP项目融资支持力度

鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本PPP项目，鼓励各级政府出资的PPP基金投资民间资本PPP项目。鼓励各类金融机构发挥专业优势，大力开展PPP项目金融产品创新，支持开展基于项目本身现金流的有限追索融资，有针对性地为民间资本PPP项目提供优质金融服务。积极推进符合条件的民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化，拓宽项目融资渠道。按照统一标准对参与PPP项目的民营企业等各类社会资本方进行信用评级，引导金融市场和金融机构根据评级结果等加大对民营企业的融资支持力度。

八、提高咨询机构的PPP业务能力

咨询机构要坚持“合法、合规、专业、自律”的原则，深入研究民间资本参与PPP项目咨询服务新要求，加强PPP项目策划、论证、建设、运营阶段管理能力建设，准确把握民间资本参与PPP项目的商业诉求，提高项目全过程咨询服务能力。健全行业自律管理体系，通过PPP咨询机构论坛等多种形式，加强同业交流与合作。制定和完善PPP咨询业务操作标准规范，着力解决PPP项目工程技术、招投标、投融资、项目管理、法律和财务等方面难题，为民间资本PPP项目提供优质高效的咨询服务。

九、评选民间资本PPP项目典型案例

各地在已经引入民间资本的PPP项目中，适时评选在项目运作规范、交易结构合理、运营持续稳定、商业模式创新、回报机制明确等方面具有参考示范价值的典型案例，总结经验、加强宣传，发挥示范效应。国家发展改革委将会同有关行业主管部门组织专家对各地报送的案例进行评审和筛选，挑选出若干典型案例进行宣传，优先推荐发行PPP项目资产证券化产品。对支持和鼓励民间资本参与PPP项目工作积极主动、典型案例多的地区，在安排PPP项目前期工作中央预算内投资时予以倾斜支持。

十、加强政府和社会资本合作诚信体系建设

建立健全PPP项目守信践诺机制，准确记录并客观评价政府方和民营企业在PPP项目实施过程中的履约情况。政府方要严格履行各项约定义务，做出履约守信表率，坚决杜绝“新官不理旧账”现象。民营企业也要认真履行合同，持续稳定提供高质量且成本合理的公共产品和服务。将PPP项目各方信用记录，纳入全国信用信息共享平台供各部门、各地区共享，并依法通过“信用中国”网站公示。将严重失信责任主体纳入黑名单，并开展联合惩戒。

鼓励民间资本参与PPP项目是贯彻落实党中央、国务院关于激发民间有效投资活力、促进经济持续健康发展的重要措施，是充分发挥投资对优化供给结构关键性作用的重要抓手。各地发展改革部门要高度重视，加强组织领导，努力破除制约民间资本参与PPP项目的困难和障碍，切实保障民间资本合法权益，推动民间资本PPP项目规范有序发展。

国家发展改革委

2017年11月28日

摘自：中国PPP中心

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