行为监管的国别实践在路上编者语：2008年全球金融危机使各国金融

编者语：

2008年全球金融危机使各国金融监管当局意识到市场公平缺失和对金融消费者保护的不足是导致危机的重要原因，促使行为监管成为危机后金融监管改革的着力点。而2017年我国第五次全国金融工作会议也同时强调“更加重视行为监管”。本文聚焦澳、英、美等发达经济体及南非等新兴经济体，梳理行为监管的实践经验，以期为我国优化行为监管框架、创新行为监管手段提供经验借鉴与政策储备。敬请阅读。

文/边卫红、田园（中国银行国际金融研究所）

2008年全球金融危机使各国金融监管当局意识到市场公平缺失和对金融消费者保护的不足是导致危机的重要原因，促使行为监管成为危机后金融监管改革的着力点。2017年，我国第五次全国金融工作会议将防控金融风险、加强金融监管摆在重要位置，并强调“更加重视行为监管”。本文拟聚焦澳、英、美等发达经济体及南非等新兴经济体，梳理行为监管的实践经验，以期为我国优化行为监管框架、创新行为监管手段提供经验借鉴与政策储备。

一、澳大利亚：行为监管的先行者，监管效果历经危机检验

澳大利亚的行为监管是在经典双峰监管模式下推行的。英国经济学家泰勒早在1995 年首次提出金融监管的“双峰理论（Twin Peaks）”，即审慎监管与行为监管平行并重。虽然双峰监管模式起源于英国，但澳大利亚自1998年便开始实行双峰监管，机构设置与权力配置模式完全契合双峰理论的要求，且监管效果经过危机检验。2008年金融危机后，澳大利亚开展金融赔偿计划，监管框架保持不变（见图1）。金融监管委员会协调联邦储备银行、财政部以及金融监管部门，其中，审慎监管局（Australian Prudential Regulatory Authority，APRA）和证券投资委员会（Australian Securities and Investments Commission，ASIC）分别执行审慎监管和行为监管职能。

澳大利亚证券投资委员会的前身是澳大利亚竞争与消费者委员会和澳大利亚证券委员会，改革后监管重点是金融市场的产品和服务，目标是促进投资者和消费者对市场的信任和信心，保护消费者权益，确保市场公平有效以及提供高效的注册服务。澳大利亚证券投资委员会执行监管的主要依据为三大法案，分别是《2001年公司法》《2001年澳大利亚证券和投资委员会法》《2009年国家消费信贷保护法》。具体监管流程和处理方法见图2。

资料来源：《ASIC’Approach to Enforcement》，2013年9月

二、英国：拆解重组监管机构，实现行为监管的再创造

英国银行业在2008年金融危机中损失惨重，财政部在危机后主导金融监管框架改革。危机前，执掌监管的金融服务管理局被拆解，一部分对金融机构审慎监管的职能被移交至英格兰银行下设的审慎监管局（Prudential Regulatory Authority，PRA）；一部分保护金融消费者权益、对金融市场行为进行监管等相关职能保留，并重组更名为金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）。这两大监管机构原则上为并列关系，在监管过程中需协调配合。虽然金融行为监管局由英国财政部和议会直接任命，但是审慎监管局对其具有否决权（见图3）。

2017年7月5日，最新发布的2016—2017年金融行为监管局年报《FCA Annual Report and Accounts 2016/17》中，行为监管目标主要体现为：保护消费者、保护和加强英国金融市场完整性、促进竞争与市场行为监管等方面。具体监管内容与措施见表1。

英国行为监管局在制定监管措施、制定监管政策时具有严格的审查程序：（1）优先考虑能最大程度发挥作用的政策；（2）制定新规则的必要前提是能有效地解决相应的问题；（3）及时审查不能实现原本正确目标的规则；（4）考虑政策与欧洲、其他国家地区监管之间的关系。具体来看，主要有三大监管支柱，如表2所示。

资料来源：《FCA Annual Report and Accounts 2016/17》，2017年7月

三、美国：基于金融消费者保护的行为监管框架，设立新机构

金融消费者保护是行为监管最主要目标之一。美国在危机后更加重视行为监管，成立了消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）。其设立在金融稳定监督委员会下，负责保护所有金融行业的消费者，独立于现有多个监管主体。

美国消费者金融保护局主要目标是“落实并加强消费者保护法案及相关法律法规的实施，确保金融产品和服务市场的公平、透明、竞争，为消费者享受金融产品和服务提供保障”。其监管原则主要体现在三个方面：一是聚焦于消费者。评价一个金融机构的政策和做法时，主要关注其行为可能对消费者造成的风险。二是数据驱动原则。所有活动均建立在对被监督对象、市场及消费者风险的数据分析之上。三是一致性原则。对存款机构与非存款机构进行一致性监管。同时，消费者金融保护局提供了一套完整的监督审查机制，主要分为确定预查范围、审查、商讨结论并采取措施、监督（见图4）。

资料来源：《CFPB Supervision and Examination Manual》，2017年6月

四、南非：发展中国家推行行为监管的先驱者，改革成效有待观察

南非是发展中国家中对行为监管尝试较早、监管模式改革较为彻底的国家。2011年，南非以政策文件形式提出建议南非采取“准双峰”的监管模式。2013 年12 月，南非政府发布《金融部门监管法案》征求意见稿，开启对本国金融监管模式的改革。2017年6月22日，经南非国民议会通过的最新版《金融部门监管法案》（以下简称《法案》），是目前对南非金融监管体系最完整、最准确的论述。改革的主要内容是设立金融稳定监督委员会，以协调各监管部门；在南非储备银行中设审慎监管局；设立金融行业行为管理局（见图5）。

《法案》指出，金融行业行为监管局是一个独立机构，监管目标与监管事项如表3所示。

资料来源：Minister of Finance，South Africa,《Financial Sector Regulation Bill》，2017年6月

五、效果与启示：重视行为监管是大势所趋

2008年金融危机后，行为监管成为金融监管改革的着力点。其以明确的监管目的、清晰的监管职能、良好的监管效果受到广泛认可，未来重视行为监管是大势所趋。

（一）行为监管效果有目共睹

澳大利亚是行为监管的先驱者，其重视行为监管职能的实施，避免了金融系统参与者进行监管套利，充分保障了市场的公平、公正。澳大利亚因其完善的监管制度安然渡过了2008年的国际金融危机，2009年经济增长超过其他所有发达国家。澳大利亚在危机中的优秀表现，成为英国、美国、南非等国家重视行为监管的重要原因之一。在危机后，英国实行“准双峰”监管模式，相关改革帮助其走出危机阴影，经济企稳并恢复增长。随着2013年英国行为监管的全面推进，金融消费者信心提升，资本市场表现好转，股市收回失地，并逐步回升至危机前的水平。美国的消费者金融保护局自成立以来，出台多项消费者金融保护规则，查处相关违法违规行为。例如，2014年4月，美国金融消费者保护局因美国银行误导消费者购买额外信用卡产品、非法收取服务费等行为对其处以7.72 亿美元的罚款和退款。金融消费者保护局的设立对维护美国金融稳定起到积极作用：一方面，通过多元化的监管措施与完备的监管流程实现对金融消费者的全方位保护；另一方面，借助惩处案例，警示金融服务提供者，以达到维护金融市场秩序的目的。

（二）行为监管改革的启示

基于国别实践经验及实施效果的比较分析，我们认为主要有以下几点启示：

第一，改革方向的把握——集中行为监管职能，提升行为监管地位。国别经验的梳理分析证明，未来行为监管改革的方向是集中职能，提升地位。多数国家的金融监管均或多或少地涉及行为监管内容，但对行为监管重要性的认识是在危机后才得以被各国普遍认识。目前，在已经推进改革的主要国家，行为监管部门均直接隶属于类似“金融稳定委员会”（澳大利亚的金融监管委员会、英国的金融政策委员会、美国和南非的金融稳定监督委员会）的高级别协调机构,这足以说明提高行为监管地位才能有效提升行为监管的效率。

第二，监管框架的设立——没有一种放之四海皆准的行为监管模式，改革应当立足本国特点。澳大利亚是双峰监管模式的先行者，金融监管框架明确，层级清晰；英国是对“行为监管的再创造”，是“准双峰”监管模式，框架复杂程度较高；美国金融监管模式的复杂程度最高，在危机后新设立高级别消费者金融保护局，执行主要行为监管职能；南非改革后的监管模式是更加靠拢英国的“准双峰”。危机后，进行监管框架改革、提升行为监管地位的国家，改革方案各不相同，改革模式也没有“照搬”澳大利亚经验。因此，没有一种统一的行为监管模式，监管框架的改革和设立应立足于本国特色。

第三，重要目标的实现——保护金融消费者权益是行为监管最重要的目标之一，是行为监管的重要突破口。对金融消费者的保护由来已久，但是多在各级监管机构下设相关职能部门，或是在消费者保护的职能机构作为细分业务存在，呈现出部门分散、职能交叉、形式大于实质的情况。保护金融消费者是行为监管最重要的目标之一，同时改革门槛低、难度小，应当尽快开展金融消费者保护职能的集中与完善，一些国别监管措施和考虑因素是可以学习借鉴的（见图6）。

资料来源：World Bank Technical Note，《Establishing a Financial Consumer Protection Supervision Department》，2014年3月

第四，标准规则的制定——推进行为监管改革，构建标准规范的工作模式和流程应当先行。从国别行为监管机构设立的经验来看，无论采取哪种行为监管框架的改革，标准化的工作手册是开展行为监管的重要依托。例如，澳大利亚、英国、美国均有标准监管程序或措施清单。因此，应当尽快制定并推行规范标准的工作模式和流程，这将有利于在未来降低行为监管改革的难度。（完）

文章来源：《宏观观察》2017年第24期（总第195期）（本文仅代表作者个人观点）

本篇编辑：徐亮

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