头条 | 比起吸毒核武官兵，美国国会更担心特不靠谱同志昨夜

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昨夜，美军处理了一起丑闻事件，当时美军和FBI冲进“怀俄明州”的一座核武库时，他们看到了这样一幕，一群美国大兵正在聚众吸毒，而这群大兵看管的核武库中的核弹头是美国最先进的“民兵3”洲际弹道导弹，其射程可达到13000公里，足以覆盖半个地球，而数量竟然达到美国核武器的1/3。当美联社把这件事披露出来后，五角大楼的高官们震怒不已，美国网友震惊得无以复加，FBI一共带走了14名美国大兵，均来自美国空军第90战略导弹联队。

不过知了哥和美国国会更担心的倒是特不靠谱同志。

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特大总统是个啥脾气大家都已经知道了，这不，美国国会和高级军政官员都为美国的核按钮捏把汗，为了“以防万一”，美国人开始研究给核按钮加上两道锁，如果立法通过，美国总统以后想要发动先发制人的核打击必须征得国防部长和司法部长的同意才行，希望这事能落地，别让好好的世界被这个“疯老头”一不小心给炸平了。

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美国总统身边的核足球公文包，是确保其能快速下达核武发射命令之机制，然特朗普思虑不周的好战言论，已将美国推向濒临核战的边缘。鉴此，对率先使用核武进行额外的监督程序，将可作为一项避险措施，以避免造成无法挽回的后果。

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美国国会首次考虑改变对总统发射核武的职权。图为共和党籍参议员寇尔克。(Source:Bob Corker)

美国国会在2017年11月举行听证，这是四十一年以来国会首次考虑改变对总统发射核武的职权。身为参议院外交关系委员会主席、田纳西州共和党籍参议员寇尔克(BobCor ker)强调，该听证「并非针对任何人」，但民主党人则利用这个机会表达对特朗普(DonaldTr u m p)总统可能引发核战争的担忧。这些疑虑也非空穴来风，特朗普曾威胁要对朝鲜发动「烈焰与怒火」的攻击，随后他还在推文中吹嘘椭圆形办公室桌上的「核弹按钮」有多大颗。

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美国主要负责核战的战略司令部前司令凯勒(C. Robert Kehler)上将，试图平抚参议员对不负责任的总统一时心血来潮发动这种战争之担忧。他说明目前授权发射核武的程序，使「总统须先咨询他的高级顾问」，同时提醒参议员，指挥链中的官员有责任抗拒不合法命令。

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美国战略司令部司令海腾(JohnHyten)曾说过，若特朗普总统提出非法核打击命令，他将会告知总统这是违法行为，并拒绝执行。(Source: DoD/EJ Hersom)

然而，有一个部分是凯勒无法向参议员保证的，就是这个流程并没有强制总统征求国防部部长或高级官员的共识，甚至总统也不一定要与顾问磋商。凯勒也无法向参议员保证，接到发射命令的官员敢于对命令合法性做出自身判断，或者总统是否会听取他们的反对意见。当马里兰州的一位民主党籍参议员卡丁(Be nCardin)问道，总统是否会无视军法专家认为发射命令不合法的意见?凯勒表示这将是「在宪法上一个非常有趣的情况。」他继续说道:「我会说，『我对此命令有所疑虑，而且我不准备让程序继续走下去。』」卡丁逼问接下来会如何，凯勒回答说，「我不知道。」这个回答的涵义很令人担忧:虽然官方的发射程序是基于共识与谨慎规划，以防止轻率和冲动的总统发动核战争，但却不能阻止一位心意已决的总统，也无法推翻总统的决定。

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目前核武器发射程序的细节列为机密，但基本上此程序的设计是确保总统能够快速下达发射命令。这就是为何无论总统身在何处，他身旁都会有一名军官携带俗称「核足球」(football)的公文包，其中包含打击选项，以及用来与指挥链通联并确认命令可信度的密码。一旦下达命令，就会传送给在导弹发射掩体、轰炸机和潜艇中负责攻击的相关业务主管军官。然而，在下达此命令之前，总统将先当面或透过加密通信与高级军文职顾问进行商议。但这项动作只是假设。国防部部长在授权发射程序中并没有正式职权，如果总统愿意，他可以越过部长下令发射。

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若受到敌人发动核武攻击，美国总统将会直接下达报复性的核打击命令。

不过这种状况需要改变:只要不是在响应敌方的核武攻击，任何时候总统欲动用核武，都必须要获得国防部部长和司法部部长的同意。这项改革并非针对某位特定的总统，而是解决任何政权下都可能发生的状况。此外，增加这些检查步骤不仅能限制最高统帅的权力，而且还能保护发射程序不受未经授权人员之干扰。

约束与确认

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在两种情境之下，美国总统可能会下达核武攻击命令。第一种是比较直接且无争议性:即在受到敌方核武攻击时发动报复性反击。在这种情况下，鉴于需要迅速做出反应，最高统帅的权力应维持不受任何阻碍。值得关切的问题却是在第二情境:无论是想在一开战就退敌或是在传统战争过程中，率先使用核武。如果在没有充分的原因、磋商或合法理由的情况下，最高统帅下达这样的攻击命令该怎么办?

决定发动一场核战争可说是最重大的事关国家安全的决定。某些观察家甚至认为应该要禁止率先使用核武，而前总统奥巴马在第二任期结束前，也有考虑宣布一项让美国不率先发动核武攻击的政策。但无论如何，美国与北大西洋公约组织的战略准则，都一直认同可使用率先攻击的选项(原意是用来反制具有数量优势的苏联传统军力)，而且也未出现要撤销这个选项的共识。

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前总统奥巴马曾考虑在任期尾声，宣布美国不率先使用核武政策，只不过最后仍功败垂成。

如果总统想要在冲突中率先使用核武，则可能会出现两个程序上的问题:思虑不周和抗命。一方面，总统可能会在没有充分考虑或没有咨询负责顾问的情况下令发射，军方指挥链也毫不质疑地执行命令。另一方面，总统可能下令发射，而官员可能拒绝照办，原因可能是怀疑命令的可靠性，或是出于道德或其他因素而抗拒发射命令。这两种可能性都是危险的。第一种可能性其实没必要发生，而且会使灾难加剧。第二种看似不那么危险--甚至某些人可能会认为这是比较好的发展，但是军职抗命会对「文人领军」的神圣规范造成严重伤害。目前，如果总统下令发射，虽有技术手段来确保命令的可靠性，但却没有处理非理性命令的系统设计。依靠临场抗命行为来质疑可能不合法的命令，是不能解决问题的，因为它既不可靠，又会在宪政和政策上造成各种不良的影响。

这样的问题原则上不太可能发生。美国的核武指控系统经过精心设计，对可能发生意外事故都已建立充分的防备措施。而核能发电厂虽然也是设有如此周全的安全措施，却仍发生三哩岛(Three Mile Island)、切尔诺贝利(Chernobyl)和福岛(Fukushima)等意想不到的核灾难，况且若核武在运用上真的发生差错，其伤害将远远大过这些核电厂所造成的悲剧。当论及核武时，即使是极低的失误机率也应尽可能以合理方式减少。未经授权的发射命令，有可能来自于负责看管核足球包的侍从武官精神失常、无法预期之科技失灵产生假的总统命令、恶意黑客设法渗透进入指控系统，以及传感器失常产生不正确的攻击警报等，因此除了总统之外，还需要其他官员在核武发射上进行许可，将成为一个相当重要的防护措施。这项措施将可以防止因为任性的总统、内奸，或者系统错误所造成核战灾难，同时只要明智的官员确认有必要，总统依然保有率先发射核武的职权。

鉴于现有率先使用核武流程有其缺陷，现在应该增加新的检查手段:首先由国防部部长认证命令是有效的(意指确定命令是来自最高统帅本人)，再来是要司法部部长确认命令的合法性(意即下达此命令是总统的职权，而且有正当的法律约束)。要求国防部部长以书面确认总统实际上已经下令发射，以确保命令的真实性，这将弥补现有技术手段的不足。更重要的是，将能确保国防部部长可参与发射决策的讨论。要求司法部部长以书面确认命令是否合法─或者对命令合法性进行认真审视─将进一步扩大内阁等级官员参与讨论的范围。这两位官员需要职务代理人，在必要时可接替他们履行职责。

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鉴于现有核武发射程序有其缺陷，因此应增加国防部部长也能参与决策讨论这项程序，将可多一道安全防线。(Source: U.S. DoD/James K. McCann)

建议可透过以下两种方式来实施这两个检查条件，一是由行政部门以行政命令要求，二是由立法部门通过订定新的法律来执行。对于那些反对立法限制总统决策权、或者担心会导致国会进一步干预行政部门的人而言，采取行政部门规范的途径将会在政治和法律上较为可行。虽然总统确实可以撤销行政命令，不过一旦在两个内阁部门中制度化后，就很难在无人察觉的状况下迅速将这些要求撤除。

藉由立法方式将这些要求汇编成法规有好处也有风险。首先，法规要求能让下属指挥官更有信心去抗拒非理性总统的不当发射命令。然而，若这种法规在立法过程中没有被淡化处理，就会存在风险，行政部门可能会认为这是违宪行为，并宣布至少在某些情况下将拒绝受其约束。这种法律所衍生的法律议题不太可能由法院解决，因为法院会倾向于回避裁决关于战争权力的棘手问题，并将之交给其他部门处理。换言之，虽然行政部门往往会承认国会的立法，但在法定立场上却不会让步。(例如，即使在质疑法律的合宪性或适用性时，总统也会按照1973年战争权力决议的要求，定期向美国国会提交有关动用美军兵力的通知)。如果国会确实通过了核武启动程序的改革，应该准备好进行严格的监督，并在必要时利用所拥有的其他权力，诸如威胁要扣留某些预算，以确保行政部门会贯彻执行。

在发射程序中增加新的认证，应该能广泛为各方接受─无论是希望能完全禁止率先攻击的人，还是那些担心美国核吓阻力是否可靠的人，其中还包括那些担心指控系统能否在危机中正常发挥作用的人。事实上，这种预防措施将既能约束总统，又能赋予总统作为最高统帅的权力，而且此一事实应可形成政治联盟以强化支持改革的可能性。虽然如此，这依旧是一项非常具争议性的提议，但针对此改革最常见之批评通常是站不住脚的。

小题大作?

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对核武发射增加额外检查机制之首要批评，就是这个问题根本不存在，所以订定一个解决方案根本是多余的。的确，想象总统只是简单地按下一个按钮，瞬间就发射数百枚导弹，无庸置疑地，这种认为多余的想法实在是天真幼稚。虽然指控细节是机密的，但一些对此议题多所研究的评论者却坚决认为，磋商和同意必须落实在标准作业程序中。然而，就实际情况而言，高级官员在被要求与总统磋商时，可能无法实时赶到，这是过去演习和误发警报事件中曾发生过的问题。此外，总统可以改变或撤销其下属所规划制定的程序，拒绝高级顾问的建议，或在某些状况下甚至直接对指挥链中的军官发布命令，而这些军官中最高阶的可能仅是上校。

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军官必然会抗拒明显违法的命令，但当一个指挥命令的合法性看似较为模糊时，他们比较不可能抗命。当发生危机甚或只是在局势紧张加剧的情况下(目前与朝鲜的紧张局势就是这种情况)，军官可能特别倾向于服从最高统帅的命令，如果受命采取行动时，无论听起来多么不明智的指令，似乎在这种情况下都不会觉得太过离谱。如果总统预料美国会受到攻击，因而发动预防性的先制打击，以防止敌人袭击而可能会杀死许多美国人，那么就无法保证任何阶级的军官都会断然地认为:法律解释应该优先于总统的命令。况且，那些指望指挥链中的军官去违抗非法动用核武命令的人士鲜少考虑到，这么做将会严重伤害总统指挥军方的权力，并且破坏核威慑力的可信度。

当总统执意要下达一项动机不纯正的命令时，如果曾统领美国战略司令部的一位四星上将，都不知道接下来会发生什么严重后果，正如凯勒本人亲口证实，那其中必有问题。还有一些对指控程序颇有研究的文职专家，例如在普林斯顿大学的学者(也是前美空军的导弹发射管制官)布来尔(Bruce Blair)，以及斯坦福大学的政治学家萨根(Scott Sagan)都深信现行制度有缺陷。在目前的系统中，要求总统将其意见与高阶顾问进行磋商，用来对付鲁莽的发射命令时只是一个缓兵之计，这个系统需要的是一个断路器。要求来自国防部部长和司法部部长的确认，将可使一个非理性发射命令的时间加长，并以此拖延时间来让官员在必要时使用最极端的解决手段:透过宪法第二十五条修正案的授权，让内阁官员可以合法移除一位丧失理智的总统职权，这是至今尚未被动用过的手段。

在另一方面，关于未被授权的人士可能阻挡正当使用核武器，这个问题要如何处理?我们很难了解这个问题的风险有多大，就算现阶段的系统对这种干扰免疫，但就如同无法预测系统何时会失灵一样，我们也无法确保系统可以维持这个正常状态多久，特别是当我们身处于科技发展快速，以及网络安全问题日益严重的年代。更令人担忧的是，军事史上许多在事先被人们认为是不可能成真的事件，到最后却以惨烈的方式收场。

要绑住总统的手?

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对这些改革的第二项批评，认为这将会严重妨碍总统的权力。对此改革抱有怀疑态度的人担心，在两国紧张对峙状况下或是在传统战争的冲突中欲进行发射程序时，若有任何的延滞都会给敌人造成优势。不过我们必须记得，这些约束措施的时机仅适于不率先使用核武，意即总统在响应敌人核攻击所进行报复性还击时，不会因此而无法快速反应。

接下来，在发射程序中增加额外步骤的情况下，可能会出现一个问题，如果总统认为敌人正加紧为核战进行准备，也就是总统想要制止这迫近的攻击，认为有必要发起先发制人的核打击。重要的是要将这种情况与预防性战争区分开来，预防性战争是防备预期未来某个时候敌人可能会袭击而发动。预防性战争是下下之策，毕竟不确定威胁是否会成真，同时世界上其他国家通常会将此行动视为侵略行为，而不是防卫行为。在没有直接挑衅的情况下，由美国启动核攻击计划会造成极大的灾难，将使美国成为国际上众人唾弃的罪犯。

相对地，先制打击就比较具有正当性，毕竟敌人真的已经准备发动攻击了，由美国发动的先制打击也许可阻挡敌方袭击所造成之损害。但先发制人依然存有非常高的风险，毕竟在危机的压力下，很难判断敌方的作战准备是为了攻击还是防御。对决策者而言，想弄清楚究竟是发动一场不必要的攻击比较严重，还是成为被攻击的受害者比较严重，长久以来一直都是关键的战略难题。

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在冷战时期，美国政府处理此难题的方式是建立一支能够在受到第一击时能幸存，并且有效反击的核武力，如此便产生一定程度的报复感，让苏联不敢在任何状况下发起核攻击，因为它知道这种行为如同自杀。因此，就算在危机中美方也不需要进行先制打击。虽然没有任何战略是万无一失，但这种吓阻力量在今日应该仍然奏效，就连在面对朝鲜领导人这样鲁莽的对手时依然有效，毕竟不管他如何恫吓，他仍然希望(还活着)继续掌权。

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如果美国情报机构确实报告朝鲜部队大幅加强战备整备，那么先制打击的论点就会变得更为强烈，但依然不能压过对约束核武使用的理性。相反地，政策制定者应该致力于最大限度地运用传统军力，以利进行先制打击。要进行这种攻击也许得要求军方在技术或作战上有所创新、还要让部队在和平时期就部署在战区附近，以及要承担传统军力有可能无法百分百铲除敌方核武库的风险。但是使用另一种方式攻击，就须冒着在没必要状况下触发核战争的危险，这肯定是更糟糕的选择。

是否违宪?

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第三种对于改革的可能批评来自有些人认为:如果通过立法来限制总统的核武权限将违反宪法。这个论点认为，在总统指挥军方和对美军实施战术和作战行动管制的权责上强加条件，将侵犯总统行政权及担任最高统帅的权力。

但提案要求行政部门是国会的权责。美国宪法赋予国会宣战和规范军队的权力，这提供包括可以限制总统率先使用核武的权力。这些新的要求也会引发各种疑虑，包含这会阻碍总统直接指挥军队的能力，或是侵犯总统领导军队决定如何行动的权力，但国会仍然有可能会为此采取立法措施，以确保总统命令合法及确切获得执行，而不是从台面上完全移除军事选项。在过往，核武决策的巨大风险被用来当成把总统权力扩大之正当理由，如今，核武决策所要面对的各种特殊挑战，让我们有正当的理由给予国会一些权限来加以限制。

显然地，这项提案使得许多宪法和法律问题得以公开，像是在没有国会明确授权的情况下，总统可以在什么情况下进行先制核打击?提议进行核打击会牵扯到那些国际法律，这些法律在不同状况下又要如何解读?尽管如此，现在的目标不应该是明确地回答这些问题;而是应该确保在发起核武攻击之前，认真考虑、正式确定，以及在指挥链间务实沟通这些问题的答案。与其先去解决这些棘手的问题，不如将这些问题留待司法部部长在确认拟议攻击的合法性或法律审查时，再予以答复。此外，若要求司法部部长提出正式意见，就能将这一过程予以制度化，就有时间进行重新考虑。如果司法部部长认为这项打击是不合法的，就能使指挥链中的人员有足够信心，去违抗一位丧失理智总统的命令，避免在没有合理根据的情况下发动核战争。换句话说，如果做到这一点，就会让下属在必要抗命时有更稳固的法律基础。

风险平衡

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要求对率先使用核武进行额外的查核程序，将可成为一项避险(hedge)措施，以避免发生低机率、后果严重的核战浩劫，而这却是一位冲动的最高统帅所造成的。同时，这将有助于防止敌方试图破坏指挥链，并且在极不可能要真正实施核武第一击的事件中，对决策与执行能有所帮助。此提议在政治和法律上会遭遇强烈反对，这些反对者中大多质疑这一程序会影响总统在战争上的权限，但只是延长率先使用核武程序所需的时间，就可避免这项长久以来没有结果的宪法争论。只要保证对发射命令的审议程序得以确实获得执行，这项改革就能为负责任的官员争取到行动所需时间。批评者必定会点出此提议在政治、战略及法律上的风险，但在处理可能会意外造成核战争的问题时，不可能有真正零风险的解决办法。在授权过程中增加新步骤，将比现有系统更能平衡这些风险。

关于如何与何时使用核武的问题，虽然在冷战时期是国防规划的重点，但似乎已成为学术遗迹。事实上，在苏联解体后，随着小规模的安全问题成为重点，这些问题就逐渐消逝了。但如今随着美国跟中俄两个既有核武大国之间的关系逐渐紧张，以及新的核武国家朝鲜和潜在核武国家伊朗加入，因此使用核武的讨论已经再度成为焦点。随着美国调整其核战略以适应二十一世纪的局势，同时也应调整其动用核武的决策程序。美国建国者非常重视监督与制衡的原则，并且了解任何人的道德与智慧都有其极限。因此我们有充分的理由用相同逻辑来处理核武使用程序，不过发动核战争仍是总统的终极权力。