征收拆迁与补偿新条例的变化，你还不知道吗？
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近年来,随着城市化、工业化的迅速发展,对土地的利用越来越需要得到严格的控制。城市的发展需要有足够的建设用地规模,为了满足对建设用地的需求,许多地方进行了房屋拆迁并引发了大量矛盾纠纷甚至群体性事件。房屋拆迁之所以会引起矛盾纠纷,最根本的原因在于法制不健全。在适用2001年《城市房屋拆迁管理条例》期间,拆迁实践中出现大量流血事件,这成为影响社会和谐稳定的重要因素。因此,国务院正式公布施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,这对于规范征收补偿工作具有里程碑的意义。《征收与补偿条例》是在2001年(《城市房屋拆迁管理条例》的基础上,结合当前的法律制度和工作实际制定的。与2001年《拆迁条例》相比,《征收与补偿条例》在结构和内容上都作了重大调整。本章以下所称“新条例”均为《国有土地上房屋征收与补偿条例》,“旧条例”均为2001年《城市房屋拆迁管理条例》。
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一、法条结构的变化
2001年《拆迁条例》与《征收与补偿条例》在结构上都分为五章,但是条文数目有所差异,标题也有所不同。前者共有四十条,后者则缩减成三十五条;前者的标题分别为总则、拆迁管理、拆迁补偿与安置、罚则、附则后者分别为总则、征收决定、补偿、法律责任、附则。由此可见,两个《条例》除了总则和付则的命名没有改变,其他章节的标题都作了适当调整,标题的变化必然是与内容的变动紧密相连,结构的调整也必然由内容不同而引起,《征收与补尝条例》与2001年《拆迁条例》在内容上究竟有何差异?这将在下文中做详细论述。
二、法条内容的变化
《征收与补偿条例》在内容上与《拆迁条例》大相径庭,主要可概括为以下六个方面：
（一）立法宗旨的变化
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2001年《拆迁条例》第一条规定:“为了加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行,制定本条例。”第三条规定:“城市房屋拆迁必须符合城市规划,有利于城市日区改造和生态环境改善,保护文物古迹。”从上述两条规定来看,2001年《拆迁条例》主要从加强对城市房屋拆迁管理和保障建设项目顺利进行的角度来规定强调了国家对于城市房屋拆迁活动的有效管理,突出了拆迁服从建设的面,并没有突出保障行政相对人的合法权益,更没有强调保护公共利益。
与2001年《拆迁条例》的立法宗旨相比,《征收与补偿条例》有了明显的变化。《征收与补偿条例》第一条规定:“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例。"第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有士地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下简称被征收人)给予公平补偿。”由此可见,《征收与补偿条例》在立法宗旨上首先强调了“规范国有土地上房屋征收与补尝活动”,表明这是一部規制政府行政权力的法规;其次强调了“维护公共利益”,表明这是一部维护国家利益和社会公共利益的法规;最后强调了“保障被征收房屋所有权人的合法权益”,表明这是一保障民生和维护公民合法私有财产的法规。与此同田时,《征收与补偿条例》在第八条中以列举的方式明确界定了“公共利益”的范围,这标志着公共利益与商业开发征收混为一谈的拆迁模式已成为历史。
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（二）责任主体的变化
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2001年《拆迁条例》第四条规定:“拆迁人应当依照本条例的规定,对拆迁人给予补偿、安置;被折迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人,是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人,是指被拆迁房屋的所有人。”第十条规定:“拆迁人可以自行拆迁,也可以委托具有折迁资格的单位实施拆迁。房星拆迁管理部门不得作为拆迁人不得接受拆迁委托。”可见,2001年《拆迁条例》将拆迁设置成行政许可的方式,给拆迁人颁发拆迁许可证,拆迁补偿协议一旦达不成,政府可以做出有利于拆迁人的拆迁裁决,而成为拆迁主体的开发商,为了追求利润,往往尽可能压缩拆迁补偿标准,并且把拆迁负担转嫁到房价里,政府却不承担责任,由此造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。也就是说说,2001年《拆迁条例》中规定的责任主体并不明确,相关主管部门可以随意推卸责任,而取得房屋拆迁许可证的拆迁人与被拆迁人入之间建立的是民事法律关系,无法适用2001年《拆迁条例》来调整。
《征收与补偿条例》第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负贵监督,并对其行为后果承担法律责任。”《征收与补偿条例》将主体名称由“拆迁人、被拆迁人”更换为“征收人、被征收人”,并确定房屋征收与补偿的主体为市、县级人民政府,具体组织实施房屋征收与补偿工作的为市、县级人民政府确定的房屋征收部门。此项规定将拆迁许可证的方式废除,所有的国有土地上房屋征收行为都变为政府行为,政府对此负责。被征收人对政府的征收决定不服的,既可以进行行政复议,也可以进行行政诉讼。因此,加大了政府的贵任,一旦出现问题,责任主体就非常明确,政府会谨慎地对待房屋征收与补偿工作,从而在制度上保证了征收与补偿工作的规范化。
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（三）征收程序的变化
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与《拆迁条例》规定的程序不同,《征收与补偿条例)》取消了拆迁许可和拆迁裁决制度,取而代之的是征收决定和征收补偿决定,政府既是征收主体,又是补偿主体。房屋征收完全取消了以往因商业利益需要进行的开发建设,从规划制定到作出征收决定的过程中,每一个环节都必须听取被征收人的意见,并根据意见进行相应的修改。《征收补偿条例》提高了公众对征收补偿方案的参与程度,对于被征收人认为不符合本条例规定的征收补偿方案,应当组织听证会并修改方案,修改方案被列入条例,是对被征收人权益的尊重,也是突破。具体来说,《征收与补偿条例》确定的征收程序如下:
1.相关部门根据公共利益的需要确定征收范围
规划和国土等在征收决定作出前,应先行根据公共利益的需要确定征收的房屋相上地范围。对于“公公共利益”的界定规定在《征收与补偿条例》的第八条中,即国防和外交的需要、由政府组织实施的能源等基设施建设的需要、由政府组织实施的科技等公共事业的需要、由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中等地段进行旧城区改建的需要、法律或行政法规定的其他公共利益的需要。
2.屋征放部门在拟征收范围内开展调查登记
《征收与补偿条例》第十五条规定:“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”可见,调查登记的内容包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等基本情况。在调查登记的过程中,被征收人有义务配合征收部门的工作人员开展工作,以确保征收部门能够全面准确掌握房屋的现状。为了杜绝征收过程中的违法违纪行为,保证征收补偿决定的公平、公正和公开,调查结果还应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
3.市、县级人民政府研究制定补偿方案并广泛听取公众意见
《征收与补偿条例》第十条规定:“房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定:“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。”
根据以上两条的规定,房屋征收都门在查清拟征收房屋的基本情况后,应立即依法拟定征收补偿的计划方案和措施,并报市县级人民政府批准。市县级人民政府应当论证征收补偿方案,征求公众的意见,然后根据征求的意见或听证的情况,对补偿方案进行修改和公布。
4,市、县级人民政府内部决策
《征收与补偿条例》第十二条规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”由此可见,征收决定涉及群众的重大合法权益,市、县级人民政府在作出收决定时应当三思而后行慎重决策。征收决定应当坚持集体决策,必要时应当由政府常务会议讨论决定,听取各方意见,防范决策风险。在审查补偿方案时,重点审查征收补偿费用的到位情况,防止征收后的补偿安置间题无法妥善解决。
5.市、县级人民政府作出征收决定
市、县级人民政府经审查认为征收是基于公共利益的需要,且符合相关规划的要求,依法作出房屋征收决定。
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（四）征收补偿标准的变化
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补偿范围不统一、不明确,难以满足被征收人的基本期待,是2001年《拆迁条例》施行过程中呈现出来的明显缺陷。例如,对于停产停业的损失补偿,2001年《拆迁条例》第三十三条规定:“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的,拆迁人应当给予适当补偿。”这种“适当补偿”的规定由于缺乏明显的标准,含糊不清,导致在具体实际的应用中无法形成统一标准,由此引发不少争议和矛盾。
针对2001年《拆迁条》存在的问题,《征收与补偿条例》第十七条对征收补偿范围作出了明确规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补尝。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖。”此外,关于停产停业的损失补尝,《征收与补偿条例》具体规定在第二十三条中“因证收房屋造成停产停业失的补偿,根据房屋被证收前的效益、停产停业期限等因素确定。体体法由省、自治区、直市制定。”这一观定取消了“适当补偿”,实际上是确立了对停产停业损失予以充分补偿的原则。同时,立法者考到地区、区位的差异,规定由市、县级人民改府根据本地实际情况制定具体的规范性性文件,这这样既能体现集中、统一,又能做到公平合理。
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（五）强拆制度的变化
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2001年《让条例》第十七条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的機迁期限内未般迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关强制拆迁,成者由房屋拆迁管理部门依法中请人民法院强制拆迁。”对于不按期搬迁的被征收人,2001年《拆迁条例》采取行政强拆和司法强拆并行的双轨制,这一制度的弊端是使强制拆迁的具体手段运用混乱。此外,行政强拆将强制拆迁的权力赋予了房屋所在地的市、县级人民政府,导致行政权力任意扩张并缺乏必要监督。
正是由于双轨制带来的一系列问题,《征收与补偿条例》废除了行政强拆制度,实行司法强拆单轨制。《征收与补偿条例》第二十八条第一款规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”取消行政强拆,将强制执行的权力统赋予人民法院,进一步保障了被征收人的合法权益,同时加强了对征收行为的司法监督。
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（六）法律责任的变化
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与2001年《拆迁条例》相比,《征收与补偿条例》对于法律责任的规定更加明确、具体、全面,并且加大了法律贵任的力度。首先,《征收与补偿条例》强化了市、县级人民政府及相关主体的法律贵任,其中包括民事责任、行政责任以及刑事贵任。其次,在法律责任的设置上体现了保护被征收人合法权益的原则,针对损害被征收人合法权益的各种情形,处罚措施更加明确、有力,可操作性更强。最后,行政法律关系主体之间的法律责任更加明确具体,不仅规定行政机关直接责任人员的刑事责任和民事责任,还规定行政机关的内部法律责任(处分)和外部法律责任(行政賠偿)等,完善了法律责任制度。
文章 | 周旭亮
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编辑 | 杨佳營
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