李铁回溯20年机构改革往事：改革的目标是减事，不只是减人

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正文开始：

过去20年的多轮机构改革折射出一个核心问题——改革目标是什么？不是减人，而是减事，真正处理好政府与市场的关系。

（2018年2月26日，北京，数名保洁人员正在对国家大剧院的玻璃穹顶及外墙进行清洗，以整洁的容貌迎接全国两会召开。图/视觉中国）

《财经》采访人员熊平平/文朱弢/编辑

2月26日－28日召开的十九届三中全会，审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。

新一轮机构改革箭已上弦。

这距1998年国务院机构改革已过去20年。经过当年那次改革，国务院组成部门由40个精简为29个，行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了47.5％，是历次机构改革人员精简力度最大的一次。

中国城市和小城镇改革发展中心原主任、首席经济学家李铁正是20年前那场改革的亲历者，他从自身经历出发，回溯往事，多有感悟。

主动分流

《财经》：你是1998年机构改革的亲历者，当时经历了怎样的过程？

李铁：

1998年机构改革之前，我在国家经济体制改革委员会（下称“国家体改委”）农村司任副司长，当时司长调离，实际上由我主持工作。

根据后来的机构改革方案，国家体改委改为国务院体改办，成为高层次的议事机构，不再列为国务院组成部门序列，同时原来的国务院特区办并入体改办。这对于机构来说，意味着很大的变动。原来体改委10个司和特区办6个司最终合并成6个司，原来60多个司局级干部只保留23个，其余的人都要进行分流。

分流的途径大致有三个，比如司局级干部满30年工龄可申请提前退休，此外就是委属事业单位安置一批，再有就是统一分流到其他的事业或企业单位。在当时那种人心浮动的情况下，这次改革决策下来后没有引起任何社会动荡，平稳进行，算是一次很成功的改革。

事后看来，那次机构改革使很多人的人生路径都发生了重要的变化，很多当年被分流的人，后来发展得都不错。

我的情况有些不同，当时已经确定我要留下来，安排到后来的产业司工作。但我对领导表示，坚决要走，我也是整个体改委中唯一一个主动要求分流的人。

《财经》：别人都希望留下来，你为什么却想要被分流？

李铁：

那次机构改革时，我们提前知道国家体改委肯定是要被撤的，尽管我们不希望被撤掉。

我当时的考虑是，如果我到了产业司，承担的工作是中小学教材改革、电力体制改革、农垦体制改革等等，什么都干但是没有明确的业务范畴。我多年来在城镇化、小城镇和农村改革方面的研究和专业积累，特别是多年努力协调并经过领导充分支持并取得共识的小城镇改革试点项目，以及联合国开发计划署的合作项目都将半途而废。我希望继续从事这方面的工作。

正好在1997年因涉及机构改革，国务院有关部门冻结了人事和机构设置的审批，国家体改委已经上报中编办成立一个从事城镇化和小城镇研究的事业单位，当时在国家体改委和外经贸部，特别是在中编办的支持下，特批了这次机构改革中唯一的一个新增事业单位——小城镇改革发展中心。我决定参与组建这个中心。

做出离开的决定并不容易，一旦分流出去，就意味着我将失去司局级公务员的身份。领导对我的决定则很支持，这个中心可以吸纳十几个公务员和两个司局级干部，减轻了国家体改委人员分流的不少压力。

《财经》：对于你来说，从公务员到非公务员的身份转换，也是平稳的吗？

李铁：

虽然国家体改委并没有什么行政权力，主要是研究制定改革政策，我当时作为委里的干部，还是会有一种优越感。从一个主持工作的副司长位置上离开，到了事业单位，心理上优越感并没有完全丧失，因为我还在从事着值得去付出的一份工作，还有自己的事业心。但也不得不承认，这种转换所带来的身份地位变化还是非常明显的。

这种变化主要是从周边仍在公务员队伍中的人们看法上体现出来的。我原来在农村司负责协调十几个部委的小城镇综合改革试点，到了事业单位后，还是希望把原来的工作延续下去，免不了要继续和其他部委协调，但有些部委的官员就明显不买账，话说的也难听了，“你不是公务员了，没有资格来协调我们”，甚至要求把指导试点的职能转给他们。

即使是在体改办内部，一些原来的我的同事，有的曾是我直接管辖的部下，也和我们在一些业务上发生了冲突。他们认为，在完成各项交办任务的时候，应该由他们来牵头。尽管工作原来是我们做的，观点和思路也是我们提出的。

《财经》：对于新成立的机构，你当时有什么规划？

李铁：

我前面提到过，因为小城镇中心已经为当时的国家体改委解决了一些人员分流老大难问题，所以委里以及后来的体改办领导特别支持我们的工作，也解决了很多实际问题。例如当时的体改办领导专门写信给财政部，为我们争取到了每年100万元课题研究经费；国务院体改办和当时有关部门领导也把大量的小城镇、城镇化以及农村改革的工作安排给我们，使得我们成为国内城镇化和小城镇研究方面最重要的政策咨询机构。

这个中心成立的时候，账面上连100万元人民币都不到。联合国开发计划署支持资助的资金必须要花到项目上，我们自己是不能用的，确实存在着严重的经营困难。但是我当时确定中心的发展方向很明确，一定要自收自支，按照改革的方式进行机构建设，走市场化道路，同时完成宏观政策的重要咨询工作。

自我改革

《财经》：按改革的方式，走市场化道路，具体是怎么做的？

李铁：

成立中心的时候，我向委里提出几个要求。

第一是除了当时和我一起组建小城镇中心的原农村司副司长外，其他副主任及以下的人事聘任全部由主任来决定。从我过去的经历看，部委下属的事业单位一般当成是行政机构管理。作为自收自支独立生存发展的研究和政策咨询性机构，如果人事安排也是按照上级行政管理和任命的方式，这样员工特别是中层以上干部不对一把手负责，机构往往会陷入内部人事矛盾。

有了人事权，任何人留或走、干部上或下都由中心主任来决定。曾经有一个副局级副主任从别的单位聘过来，干了一两年我认为不太适合继续工作，最后找他谈话建议三个月调出，他没有提出任何反对，因为从调来之前就强调对这个制度的认同。从这个角度来说，我们没有任何传统人事体制约束。

第二，尽管那时候我们没有钱，但工资奖金分配完全市场化，具体就是十几个人的工资奖金由我来定，基本工资可以和原来看齐，但奖金是浮动的，背靠背，不公开，以此调动每个人的积极性，并根据负责人对贡献值的判断来确定奖金分配标准。

第三，因人设岗，而不是因岗设人。你适合什么就给你设置什么岗位，所以机构的设置、人的设置，全是我们自己安排。虽然按照体制来说，也有事业编制名额，但我们在进行人事制度安排时，是不按照编制来的。这样，我们利用自由裁量权来引进各类人才，根据市场的需求来弹性地设置机构，实际上等于中心从一开始就和市场直接接轨，虽然这个市场的对象更多的是上级政府和各级地方政府以及部分企业。

第四，我们确定机构的未来业务方向，并且牢牢把握，就是作为城镇化、小城镇发展政策研究咨询机构，以咨询规划政策研究作为主要业务，来保证我们在能养活自己的条件下，为党中央、国务院以及主管我们的国务院体改办和后来的国家发改委做好政策咨询服务，这是我们成立中心的宗旨。

《财经》：通过人事权、财权等等安排，是为了摆脱事业单位传统的行政化色彩？

李铁：

是的，我希望通过这些改革把各种行政机构的陋习全部给改掉。

举个例子，我们到中心的这11个人，大多是原委机关各部门的公务员，行政人员当时占主导地位，来的第一件事就是让大家开始学车，因为我们没有专职的司机。不用司机很重要的原因是，我见过在原来我工作单位的车队里存在着各种陋习。

我从中央农研室、国务院农研中心，到体改委、体改办，一路走来看到各类行政机构中存在着不少体制弊病，所以当年就意识到，机构臃肿当然需要精简，权力的过度膨胀也是需要约束的。但是机构内在的人浮于事、官僚主义，甚至腐败问题，更是需要通过自身改革去解决的。

我当时自问，作为一个从农研室、体改委、体改办改革系统走过来的研究人员和管理人员，成立了一个机构，如果都做不到自我改革，怎么能去幻想给国家进行改革政策咨询，还有何本事去谈更大范围的改革？而当前恰恰有很多经常畅谈改革的人，往往缺乏在自己从事过的工作单位进行有效的改革实践。

《财经》：你们的这种自我改革，取得了什么效果？

李铁：

我们的工作方向明确，一定要推进城镇化改革。在当时的体改办以及各有关部门领导的支持下，我们承接了很多交办的重大任务。比如，关于农民工的第一份国务院办公厅文件，是我们起草的，从根本上改变了对农民工的各项歧视状态。第一份关于小城镇健康发展的中央国务院文件，第一次向中央政治局常委会提出关于城镇化发展和小城镇问题的汇报稿，也是由我们和当时的体改办产业司一起来起草的。

做这么多工作，当然也会发生与系统内司局公务员之间的矛盾，到底功劳算谁的？虽然主要观点来源于我们的研究和听取的各方面意见，但在起草这个文件过程中，包括重要的活动参加等等，涉及到政绩，这对于司局级公务员来说非常重要，容易成为矛盾爆发点。为了更好地处理这个问题，因为中心的政绩不是当官，而是提高社会影响力，获取更多的社会资源，所以我私下就跟当时业务司司长说，对上级汇报，我不参加；对下面，我们要社会影响力，只要让各地体改委、各地有关部门知道这个文件是我们中心起草的就行了，矛盾迎刃而解。

2003年，我们的隶属关系从国务院体改办转到了国家发改委，维持原有的管理体制。

2008年以后，城镇化问题逐渐进入高层的议事日程，这方面的研究咨询要求就越来越多。我们长期储备的作用逐渐显现，而且形成了国际影响力，包括我们政策研究的价值，逐渐被社会所重视。

我记得当年的体改办老主任刘仲黎后来见到我，问道你还能活下去吗？也许他担心自收自支的事业单位没有政府的垄断资源支持，很难活得下去。我告诉他，我们活得很好。如今20年过去了，实践证明，我们不仅活得很好，还成为中国城镇化最重要的智库。当时仅有11个员工，现在有160人的研究规划团队。

《财经》：能否总结一下过去20年你们的改革发展经验？

李铁：

如果有经验的话，可归结为：第一，公务员在失去铁饭碗创业的同时要坚定不移去改革；第二，在从事政策咨询智库的研究时，要牢牢把握住政策方向，要和国家宏观大战略紧密结合；第三，坚定不移实行管理的市场化，市场化道路要解决我们内部人员分配机制，要思考如何向我们的服务主体提供重要的适应需求的高质量政策咨询，而且有利于操作。最重要的是，作为发改委的政策咨询机构，要牢牢把握无偿地为国家做贡献的精神。作为城镇化智库，获取社会和市场资源是手段，为党和国家的城镇化战略提供好政策咨询是目标和根本。

如何实现改革目标

《财经》：从你上面的介绍来看，你们中心算是一个成功的改革样本？

李铁：

通过坚持改革的方向和城镇化的战略目标不动摇，我们获得了很好的发展机遇，也大大提升了中心在国内和国际的品牌影响力。但同时也有不少困惑，面临的体制约束越来越多。

《财经》：什么样的体制约束？

李铁：

其实中央文件已经明确地颁布过关于事业单位改革的方向，实行人员编制和内设机构备案制，逐步取消行政级别，实行政策研究和行政机构职能的分别管理等，但现在不仅很难推行，有些约束性制度还在强化。

聘用一个好的研究性人才到底该有多少收入？我们现在是和市场竞争，如果真想聘请一个高水平的研究性人才来，你得给与市场相匹配的工资和收入甚至职位。但按照目前的政府对事业单位的行政管理办法，很难做到。发改委已经给了我们最大的弹性，但是在目前的体制约束下，确实面临着转轨和现行体制的矛盾。

你要更多地面向市场，要更多获得市场收入来源，那它的机构设置要符合市场化方向。机构设置、人员编制和人的设置，要给予单位裁量权。一个按照市场化的方式去做战略策划与咨询的机构，如果它按照行政的方式管理，还会有活力吗？不会的。

《财经》：是什么原因造成的这种状况？

李铁：

第一，机构的变化大概十几年一次，但人的变化比机构变化来得快。举个例子，我们从体改办到发改委的时候，经历了巨大落差，两个不同的机构、风格、人，这是一种变化。过去得到很多关于改革的承诺，到了新单位后，进行磨合时就发生碰撞，这是我们现在面临的一些困难。

第二是复归，我们过去在体改委、体改办，以及转到发改委前半段时间，至少有人事权，副主任也由我来定。但是后来任命副主任的人事权被收走，原本副主任没有行政级别，现在被定为副局级。虽然我反复跟大家强调要走向市场，但实际上恐怕大部分员工对行政级别的认同和渴望，超出了我的预料。

所以大体制复归，这种官本位的体制和社会影响力，是根深蒂固的。到现在我也百思不得其解，在委里我们中心的收入算是高的，但员工们在一定程度上更看重行政级别，更看重中心与行政系统打通的那一套体系。所以，中心是靠行政级别还是靠社会市场，目前很难分得清，这可能也会影响未来中心发展的方向。

《财经》：怎么看待过去20年间的机构改革？

李铁：

从数据上看，政府确实做到了机构精简，1998年以来，从40部委到29部委，2003年后28部委，再到现在25部委，越来越少，但是事务没减。这就造成了一种循环，刚把某个机构撤了，原来的事务肯定分到别的机构了，然后又根据需要不断加码。比如上世纪末本世纪初期间，发改委的工作职能已经向宏观调控和咨询方向转变，但后来国家宏观政策变化，如4万亿元的投入，发改委的行政职能大大加强，事务一回来，人也就回来了。很多政府部门要么是增加人员编制，要么就从地方、企业、事业单位借人。

大经委、大计委改革开放前就有，分完合、合完分，但最大的问题是，事务没减，权力没减，工作方式没变。我们感受很深，一切都在要求规范化，但是确确实实很多已经和改革的大趋势不相吻合。

这就提出了一个问题，机构改革的目标是什么？

《财经》：如何回答改革的目标这个问题？

李铁：

这是一个核心问题，改革目标是什么？不是减人，而是减事，真正处理好政府与市场的关系，这是核心。

另外，精简完的人以什么样的方式走向社会，并发挥作用？应该以改革的思路，改革探索，去给他创造发展空间和机会。否则，可能是过了十几年，把改革分流的事情忘掉，又回到传统的行政管理模式上。

我们当时因为替体改委帮了很大的忙，解决了很大的分流负担，委里给了很多政策支持，给了很多改革探索空间，但现在则被要求规范化，行政思维、行政管理模式没有和改革体制相配套，这是问题所在。

《财经》：如何达到改革目标呢？

李铁：

首先，要先解决机构间的“扯皮”问题，扯皮原因在于权力的分配，事和权连在一起，很多部委事权上的重叠是一个没有解决好的问题。如果这次机构改革能通过减事来减少行政权力，从而真正实现职能合并，我觉得对于解决机构人员膨胀、机构臃肿、行政开支过高、政府效率低下等问题，都会发挥重大的作用。

其次，如果中央宏观政策目标和改革目标已经明确的时候，政令畅通，不会过多地受部门利益制约，也是一个非常重要的前提。

举个例子，城镇化改革、户籍管理制度改革、土地管理制度改革，现在推行起来都很困难。其中，土地管理制度改革是封闭运行的，那到底这个封闭意味着什么？为什么土地这样一个影响到上亿农民，已经成为经济发展非常重要的制约因素的问题仍然得不到解决，原因在哪里？我认为，还是在于部门利益问题，部门权力的过大。

当前，反腐已经解决了权力和利益之间的勾连关系，那么在没有利益的前提下，怎么更好地进行机构设置，提高政府治理水平，是未来值得期待的。

（本文首刊于2018年3月5日出版的《财经》杂志）

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黄姝静 shujinghuang@caijing.com.cn

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