存量基础设施转化PPP系列案例： “五路四桥”存量项目 “五路四桥”存量项目案例分析。"

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多交通运输相
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文章。

来源：PPP创新结构

一、项目基本情况

（一）项目投资

“五路四桥”项目自2005年6月正式启动建设，已于2011年底竣工通车，目前项目状态良好，处于正常运行维护状态。为方便对项目的运营和管理，“五路四桥”存量项目划分为两个子项目同步实施。子项一包括东外环路、通途路西段和通途路高架工程。子项二包括南外环东延、惊驾－城庄路、机场路北延和机场路快速干道工程。

项目PPP总投资：根据计算，截止2011年底（项目建成时），项目建设总投资合计139.14亿元（含建设期财务成本）。本次转型确定的PPP总投资合计117.04亿元（项目建设总投资139.14亿元扣除到位资本金22.1亿元），其中子项一PPP总投资64.53亿元，子项二PPP总投资52.51亿元。

各子项PPP总投资均分为两期投入，首期投入75%，于PPP项目协议签订后30日内投入；第二期投入25%，在首期投入后的6个月内根据实施单位要求投入。

（二）项目公司股权情况

子项一、子项二分别组建项目公司、同步实施。各项目公司均由宁波城建投资控股有限公司（以下简称市城投公司）指定下属全资子公司宁波通途投资开发有限公司（以下简称市通投公司）出资各1000万元初始设立。

经依法选定社会投资人后，各社会投资人通过增资方式入股各项目公司（市通投公司不再增资）

增资扩股后，各项目公司注册资本（实收资本）均不低于3000万元。

增资扩股后，各项目公司股东由市通投公司与社会投资人构成。其中市通投公司出资额均为1000万元，剩余注册资本由社会投资人投入，股权比例按股东投入注册资本额度确定；各项目公司股东注册资本应在PPP项目协议生效前到位。

项目公司应在社会投资人选定后30日内完成增资扩股，并与实施单位签订PPP项目协议。PPP项目协议签订后，由实施单位与各项目公司开展各存量项目转让工作，即由实施单位代表政府将各存量项目有偿转让给各项目公司，双方办妥项目转让手续，在存量项目交接表上签字、盖章；各项目公司将相应转让款（即各项目PPP总投资）支付给市财政局，相应转让款分两期支付，首期转让款为各项目PPP总投资的75%，PPP项目协议在首期转让款支付的当日生效，生效后，即由各项目公司负责各子项的运营、维护。

分析：

在此项目中，项目公司的组建似乎和我们大多数项目公司的组建程序不太一样。

这里的项目公司是通过社会资本受让原国有独资公司（宁波通途投资开发有限公司）的股权而达到合作的目的。

在国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。我们这里暂且不评论这与财政部各种文件中关于PPP的操作模式有什么不同。

单纯从“实质重于形式”而言，此项目公司的实质还是实现了政府和社会资本之间的合作。整个“五路四桥”存量项目的运营维护职责交给项目公司来执行。

二、项目的运作模式

项目采用以城市基础设施特许经营为核心，转让－运营－移交为具体运作方式的PPP模式。即由政府将项目有偿转让给各项目公司，在约定期限内授予各项目公司特许经营权，由其占有项目并负责项目的运营、维护，获得收益，期限届满无偿移交政府。政府通过支付运营补贴的方式付费给各项目公司。

三、项目的回报机制

各项目公司通过受让、运营、维护项目，提供持续稳定的交通能力服务，在PPP项目协议期间获得回报，项目回报为政府运营补贴和其他收益之和。市财政局按照PPP项目协议的约定足额拨付政府运营补贴。

1.政府运营补贴

政府运营补贴包括可用性补贴、运营维护补贴和其他补贴，如项目公司取得其他收益，应扣减该收益。政府运营补贴公式如下：

政府运营补贴＝可用性补贴＋运营维护补贴＋其他补贴－其他收益

1.1可用性补贴为政府方向各项目公司购买项目的可用性而支付的补贴。

1.2运营维护补贴由日常养护管理费用、大中修费用和PPP项目协议期满前的恢复性检修费用等组成。运营维护补贴按市财政局安排的时间予以拨付。

1.3其他补贴为各项目公司取得财政拨付的补贴收入时所产生的除所得税以外的实际缴纳的税费。当次计算的应缴上述税费与该次可用性补贴同步到位，实际缴纳的上述税费与计算金额有差异的，在下次补贴拨付时予以调整。

除所得税以外的其他税收主要为增值税及附加、水利基金，以各项目公司实际缴纳的为准。

1.4其他收益：经有关部门批准，各项目公司可通过项目红线范围内的广告经营等取得经济收益，该项收益抵扣政府运营补贴。

资金配套安排：协议期间的政府运营补贴足额列入年度政府财政预算和中长期财政规划。

可用性补贴和其他补贴资金由市财政局安排，运营维护补贴按原有体制安排。

市、区两级资金由市财政局统一核算归集，通过实施单位统一拨付。

分析：

在此项目中，实际并未涉及可用性补贴。

此项目中的“五路四桥”为已建设完成的存量项目，转型为PPP的目的是实现这些存量项目的运营维护，并由此使政府获得转让该部分存量资产的现金流。项目公司受让存量资产后，获得了运营、维护的特许权，而这部分的运营维护补贴费用仍然是由政府从财政资金中予以支出，整个项目的广告经营等收益其实非常非常少，并未对政府运营补贴额产生太大的影响。当然，对于此类公益性的项目而言，它的现金流收益大多数都来自于政府付费。如果从现有政策分析，92号文中要求，政府的可用性付费与运营维护付费都需要进行绩效考核，并且与绩效考核结果挂钩部分的占比不能少于30%。因此，PPP项目的操作越来越规范，避免固化政府的支出责任的措施也日臻完善。其实，

此项目的整个实施主体是地方政府平台公司，亦欲实现政府平台公司运营管理整个城市道路桥梁的职能，可能未来平台公司的转型是操作此类项目的一个突破口。

四、政府运营补贴测算分析

1.测算的基础及前提条件

1.1子项一PPP总投资为64.53亿元，子项二PPP总投资为52.51亿元，合计PPP总投资117.04亿元。根据PPP项目协议由各项目公司分期支付政府方，本次测算取值首期转让款于2016年5月支付，二期转让款于2016年11月支付。

1.2PPP项目协议期：测算取值15年。

1.3投资收益率：当前中国人民银行公布执行的五年以上贷款基准利率为4.9%，投资收益率浮动百分比本次测算取值上浮25%，投资收益率根据浮动百分比计算后保持不变，为6.125%；

1.4运营维护补贴：日常养护管理费用基数本次测算子项一取值1100万元；子项二取值900万元，暂不考虑绩效考核浮动、大中修费用和恢复性检修费用对运营维护补贴的影响。

1.5其他补贴：除所得税以外的其它税费取值暂定为当次可用性补贴的5.7%。

2.测算分析

在项目协议期间，政府合计拨付项目公司运营补贴188.14亿元，包括：可用性补贴175.16亿元，运营维护补贴3亿元，其他补贴9.98亿元。

2.1子项一

政府拨付子项一运营补贴103.73亿元，包括：可用性补贴96.58亿元、运营维护补贴1.65亿元、其他补贴5.5亿元。

2.2子项二

政府拨付子项二运营补贴84.41亿元，包括：可用性补贴78.58亿元、运营维护补贴1.35亿元、其他补贴4.48亿元。

分析：

由于从财政部信息平台公开的信息文件中没有看到整个的测算过程，可用性付费的计算依据、公式以及运营补贴的计算依据都未看到，因此对此计算过程不做评论。但我们可以单纯从整个项目的逻辑来进行梳理，项目公司支付给宁波市财政局117.04亿元的资产转让款或者特许经营权转让款，项目公司获得“五桥四路”的运营维护权。

根据测算取值15年计算，项目合作期满后，项目公司获得政府运营补贴共计188.14亿元，我们可以算大账：相当于项目公司除去支付给政府的资产转让价款／特许经营权转让价款后，15年共获得71.1亿元的政府补贴额。

以上文件，仅是针对财政部综合信息平台所公开的项目资料信息所进行的整理和分析，不涉及项目的实际操作背景。

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