第四批示范项目发布后，PPP或将呈现四大发展趋势 “减量提质”、“重运营”、民营企业参

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来源：360金融PPP研究中心丨唐川王同金

2018年2月6日，财政部官方网站发布了《财政部关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》（财金〔2018〕8号），财政部PPP中心配套发布了《第四批示范项目分析报告》、《在规范中引领PPP稳步发展——财政部公布第四批PPP示范项目》、《中国第四批PPP示范项目出炉记：396个示范项目，投资总额7588.44亿元》、《第四批PPP示范项目评审专家名单》等四份解释文件，第四批示范项目终于“千呼万唤始出来”，这是在PPP模式得到规范、PPP项目融资遇冷等负面因素影响的大背景下，基础设施和公共服务领域改革将持续推进，PPP模式将继续保持持续健康发展势头的强心剂，“PPP将死”的论调不攻自破，破而后立，这是在中国特色社会主义迈入新时代的宏观背景下，PPP模式发展进入新阶段的号角。深入剖析第四批示范项目内涵，结合当前政治、经济、社会、金融发展大环境，我们认为，PPP模式在新时代的发展将呈现四大趋势。

一、PPP示范项目呈现“减量提质”发展趋势

从财政部四批示范项目对比可以看出，一、二、三批示范项目的数量和投资额基本呈现逐年递增的态势，故示范项目最多的是第三批，共计516个，投资额也是首次破万亿，达到11933亿；

而第四批示范项目并没有延续此前的发展趋势，而是在数量和投资额两个方面表现出了“双降”——项目总数共计396个，投资额7588.44亿元。但这并不代表PPP项目投资热情降低了，而说明示范项目的评判标准越来越严格，也充分表明了管理层想让示范项目具有示范性，让PPP走精品化发展路线的明确态度。

数据来源：财政部PPP中心《在规范中引领PPP稳步发展——财政部公布第四批PPP示范项目》

《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号，以下简称76号文）对申报的PPP示范项目设置了“项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证，并至少进入采购阶段”、“项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主”等前提条件。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称92号文）要求对于未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求等条件的PPP项目进行集中清理，这标志着PPP项目已经从“高速发展”转向“高质量发展”，进入“减量提质”的新阶段。

PPP项目“量”的扩张基本告一段落，接下来的主要工作是对新建项目的落地实施和存量项目的挖潜，从财税、土地等方面完善建设运营中遇到的实务问题，加强项目建设、运营阶段的监管和考核将成为政府工作的重点。

PPP项目大规模增长的“风口”已过，社会资本的着力点将不再是快速占领市场，而是精准投资质地较好的项目，并在项目运作过程中合规操作，铸造精品。

二、PPP运作模式将走“重运营”方向

从提升基础设施和公共服务质量的角度来看，通过运营来实现项目的社会价值与经济价值无疑是PPP模式承担的一项重要职能。第四批示范项目中，可行性缺口补助类项目数量最多，为267个，占比67%；其次是使用者付费类项目，数量为67个，占比17%；第三是政府付费类项目，数量为62个，占比16%。从投资额来看，可行性缺口补助类项目投资额最多，为5383.70亿元，占比71%；其次是使用者付费类项目，投资额为1506.36亿元，占比20%；第三是政府付费类项目，投资额为698.38亿元，占比9%。

图1 回报机制的数量占比分布

数据来源：财政部PPP中心

图2 回报机制的投资额占比

数据来源：财政部PPP中心

第四批示范项目公布之前，对于社会资本方而言PPP投资的重心仍在建设，社会资本的诉求主要是施工利润，“重建设轻运营”的现象普遍存在，付费机制的表现就是政府付费的项目比例较多，项目付费一般分为可用性付费和运营绩效付费，其中可用性付费在通过竣工验收后就不再参与运营期的考核，在与政府付费的结合之下实质上就是一种拉长版的BT。92号文要求“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的项目不得入库”。76号文要求“项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主”。

可以看出，监管层对运营的重视不仅仅是停留在口头上，而是已经通过项目入库、项目付费等方式进行管控，运营将成为PPP项目重要考核点，只重视施工利润而忽略运营收益、或者运营能力较弱的社会资本方，如果不能以联合体等方式加强运营能力建设，那么在PPP市场中的份额将快速下滑，乃至逐渐退出PPP市场。

三、民营企业参与PPP项目将进一步得到政策扶持

从缓解公共部门财政压力的角度来看，PPP模式的一大任务就是吸引社会资本，特别是民间资本参与。第四批396个示范项目，目前已落地247个，其中民营资本参与数量为143个，占全部已落地项目数量的58%；投资额为2428.97亿元，占全部已落地项目投资额的51%。

图3　社会资本参与项目数量占比

数据来源：财政部PPP中心

可以看出，民营资本占比逐渐增大，这与之前国有资本对民营资本的 “挤出效应”恰恰相反，主要原因就是政策的大力支持——针对大量央企利用资金、技术、资源等方面的优势圈占PPP项目市场，不公平竞争的现象，192号文要求“将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重，细化PPP项目选择标准，优中选优，规范有序参与市场竞争，有效应对项目占用资金规模大、回报同期长带来的潜在风险”，“高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等，量力而行，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水平。”文件发布后，国有企业大规模“囤积”PPP项目的势头得到遏制，回归了PPP项目引进社会资本特别是民营资本的初衷，降低了国有资本大规模参与PPP项目可能带来的地方政府债务风险，优化了市场竞争环境，当然，目前看来，也是成效显著。

故预计下一阶段相关管理部门还将进一步出台扶持民营资本参与PPP项目的相关政策，并且也将通过对优质民企PPP项目的肯定、推广，进一步帮扶具有较好建设、运营能力和核心竞争力的民营企业的发展。

四、PPP项目将更注重模式创新

PPP模式是基础设施和公共服务供给侧改革的重要抓手之一，但由于牵涉财政、金融、税收、土地等领域的政策联动，因而没有其他部门改革的配合，单独PPP领域的改革也很难往深层次推进。虽然过去几年PPP有 “穿新鞋走老路”、“换汤不换药”的嫌疑存在，但随着地方政府债务拆解的深入、平台公司转型的推进，加上2017年下半年以来金融领域监管的超常规加强，特别是十九大报告宣告中国经济走进新时代，各方面终于实现了对旧意识的理清，PPP领域的各项工作也正在向着新时达、新市场下的需求有条不紊地推进。PPP项目流程不断细化，项目推进效率不断提升，项目融资逐渐规范……一切迹象表明，PPP项目已经走过野蛮生长阶段，步入精耕细作的新时期。财权和事权的划分、税收管理体制改革、土地管理制度改革、金融领域去杠杆等各方面的改革协同推进，为PPP项目向纵深发展铺平了道路。PPP项目将不再是各方资本分食的“饕餮盛宴”，而是我国基础设施和公共服务领域一种长期适用的供给模式，投机者将逐渐淡出这个市场，具有较强投资能力、专业运营能力、管理能力的社会资本将在PPP领域发挥越来越大的作用。

从第四批示范项目具体的项目名单和相应的项目内容也可以看出，未来PPP项目要参与示范项目的评选不仅要关注法律合规性、财务合规性、财政合规性、立项必要性等基本问题，更要从项目的运营模式、市场化收益模式的创新等方面进一步努力。

未来的PPP项目势必是可以依托于市场，并借由社会资本方的专业能力健康地运营下去的，是真正可以做到“物有所值”的项目。

改革的道路总要披荆斩棘，PPP模式的发展也在不断规范中破浪前行。作为支撑新型城镇化建设的重要改革举措，PPP模式历经了冷清、火热、规范的跌宕发展阶段。第四批示范项目的推出，标志着PPP模式将进入持续、健康、规范、专业发展的“新常态”。

运营、合规将成为新阶段PPP项目的工作重心；具有较强的产业服务能力的社会资本，将继建设企业、金融机构之后，成为PPP项目新阶段的市场主体；长期运营、稳健回报、高质量服务将成为PPP市场的主旋律。

同时，PPP模式也将持续为打赢脱贫攻坚战、推动新型城镇化建设、全面建成小康社会做出巨大贡献。