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一、概念

政府与社会资本合作模式（PPP——“Public-Private Parthership”），指政府公共部门通过与社会资本建立合作关系提供公共产品或服务的一种方式。

社会资本指的是作为基础设施项目的投资者，承担项目从投资建设到运营维护的大部分工作，并通过使用者付费或者政府补贴等形式获得长期收益；社会资本包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业；不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）；已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目。

政府公共部门：监督项目质量与建设进度，并管理公共产品的价格制定。

二、PPP项目操作流程与分类

（一）项目操作流程

项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交。结构图如下所示：

（二）分类

目前，PPP付费方式主要有三种方式:“政府付费、使用者付费、可行性缺口补助”。

1、政府付费项目：政府直接付费购买公共产品和服务=可用性付费+使用量付费+绩效付费，项目自身不产生现金流。适用政府购买类型项目。

2、可行性缺口补助：由政府以财政补贴、股本投入、贷款贴息和其它优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助，项目经营现金流可部分覆盖项目投资，适用特许经营+政府补贴项目。

3、使用者付费项目：最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目经营现金流可以覆盖项目投资，适用特许经营权项目。

PPP项目适用的行业包含:交通基础设施：铁路、公路、水运、港口、机场、通信、网络、信息；市政基础设施：廉租房、公租房、经济适用房、保障房、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、充电桩；社会公用事业：医院、学校、养老院、城市园林、监狱、科技、教育、文化、旅游、卫生、体育和社会福利；④能源和其他类：电信、电力、新能源、农田、水利、生态环境治理、土地整治、煤炭、石油、天然气、园区等。

三、审查要点

以“合规为先、库中选优、分类推进、全程管理”为指导思想，以合规、合法、有效为基本前提，以纳入财政部、发改委PPP信息库的项目为重点目标市场，优先选择区域环境好、还款有来源、社会资本有实力的PPP项目，根据不同的项目类型设计不同的融资模式进行有序推动，强化全流程管理，确保银行信贷资产安全。

1还款来源分析

通过分析项目的收入实现方式，明确所要提供融资项目属于经营性项目、准经营性项目，还是非经营性项目，不同项目类型的盈利能力差别很大。分析项目的收费机制和盈利测算是否合理，重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款，对于准经营性项目，还需考虑政府补偿机制、社会环境变化的潜在影响。

2政策风险、施工风险等

为防范地方政策变化风险，可从当地产业结构、财政实力、市场化程度等方面进行考量，尽量就付费价格和机制关键条款签订合约，在区域上选择实力强的城市。地方政府每一年度全部PPP项目需从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%，关注地区财政收入状况、PPP项目目录、定期跟踪项目运行情况。项目“可用”是付费的前提条件。加强对建设施工方资质要求，购买保险分担风险，尽量在合同中约定建设风险由施工方和担保机构承担。对融资主体和管理团队尽职调查，对项目运营及未来现金流进行财务分析和预测，确保可行性缺口补助或政府付费项目纳入政府全口径预算管理。对不同区域的抵押政策进行了解，确保抵押登记有效。收费权包括：公路、桥梁、隧道、渡口等，应考虑市场变现能力。一方面尽可能通过担保措施来化解，如果缺乏担保措施，项目公司的准入门槛应酌情提高；另一方面加强法律条款审核，避免唯一性条款约束。

3其它问题

关注政府类项目尤其是政府投资基金项目存在的大金额、高杠杆和期限错配、还款来源不明确的风险；

四、案例

为缓解XX市城市交通拥堵状况，加强XX市各区域之间的交通联系完善城市配套设施，推进城镇化进程，改善区域交通条件。某市推动道路1改造工程及道路2改造工程，计划开工期为2016年5月15日，计划竣工日期为2016年11月15日。该项目投资估算总金额为13.8亿元，具体包括建筑安装工程费用、建设期利息、以及征地拆迁费、施工监理费、勘察时计费、预算编制费、可研编制费、施工图审查费、环评报告费、建设单位管理费用。具体操作模式如下图所示：

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