试点|推动国有资本投资运营公司全面转型( 二 ) 投资|试点|公司|企业|改革|国资|地方|

改革试点存在的问题
从中央和地方的试点成效来看，目前投资运营公司尚未充分发挥“隔离墙、防火墙”和布局优化平台等方面的实质性作用，对国资国企整体改革的带动性还不显著。主要是因为投资运营公司尚未做实，存在“翻牌”和“架空”两个主要问题。
（一）主要问题
“翻牌”现象在中央和地方试点改革中都不同程度存在。一些试点企业改组为投资运营公司后，没有按照投资运营公司的要求深入推进企业内部改革，成为“换汤不换药”的翻牌公司：一些企业没有及时转变功能定位与使命，相应地也尚未调整组织结构；对出资企业仍沿用过去的产业集团管控模式，总部管生产经营的情况依然存在；在推进业务结构和资本布局调整时仍采用过去资产经营的方式等。
新组建的投资运营公司被架空现象较为普遍。一些地方通过资产或股权划转、企业并入等方式新组建了一批投资运营公司，但出资人权利不到位，试点企业有名无实：对划入的企业或股权，只持股并不具体监管，没有授予试点企业完整的股东权利；国资监管机构及其他政府部门穿透投资运营公司，对其出资企业直接行使股东权利；投资运营公司主要做增量投资，很少调整优化存量资本；一些地方把投资运营公司仅作为市场化的投融资平台，不参与具体的国企改革和国资经营等。
“翻牌”和“架空”这两种做法直接弱化或虚化了投资运营公司，使投资运营公司在改革试点中难以发挥“牵一发动全身”作用，与国家要求以改组组建投资运营公司为重要举措，以实现管资本为主的初衷不相符。
（二）原因分析
“翻牌”和“架空”两种现象之所以存在，背后原因诸多，主要有政企分开改革不到位、试点企业内部改革不到位、出资企业股权多元化改革不到位等三个方面。由于投资运营公司是改革链条的枢纽环节，相关环节改革不到位都会对其产生不利影响。
政企关系没有改革到位。首先，政府或国资监管机构仍然存在过多干预企业自主经营的行为，对企业董事会的还权在实践中还不够彻底。其次，政府或国资监管机构与投资运营公司之间的权责边界还没厘清，对投资运营公司的授权还不到位，如一些地方认为国资监管机构加上投资运营公司才能履行完整的出资人职责，这样必然出现对划转的企业或股权实行“穿透式”管理。第三，政府或国资监管机构对试点企业的考核机制还未转变，仍按一般性企业进行考核，没有依据投资运营公司的功能使命，突出其完成战略任务、国有资本布局调整、中长期国有资本收益等指标，使得试点企业没有动力改变自身行为。
试点企业没有改革到位。与产业集团或国有资产经营公司经营产品或资产不同，投资运营公司专业进行市场化的资本投资运营，与下属企业之间也非母子关系，是以资本为纽带的投资与被投资关系，这要求试点企业进行全面转型。目前来看，中央和地方很多试点企业的转型改革还很不到位。首先，试点企业的机构转型和能力建设本身就需要一个较长的过程，尤其对于由产业集团改组的试点企业而言，经营理念的转变、组织结构的调整、人才资源的重构等都非一朝一夕之事。其次，制度设计上对试点企业与下属企业的关系还没完全统一，如一些地方的投资运营公司实施方案中，对投资公司提出了实行“资本层—资产层—生产经营层”的三级管控体系，类似于企业集团管控而非股东管控，容易误导试点企业的运作。第三，推动试点企业转型的配套制度还不到位，如产业集团转型后，将不再承担安全生产、稳定就业、经营风险等责任，仅以出资额为限承担有限责任，但目前国家和地方并没有出台相关制度。此外，试点企业仍还面临“僵尸企业”处置、退休人员社会化管理等历史遗留问题。
出资企业改革没有到位。投资运营公司以积极股东身份参与出资企业的治理，前提条件是出资企业都有较为完善的公司治理结构。然而事实上，投资运营公司出资企业的改革还远未到位，主要体现在两个方面：一是试点企业的二级公司还有不少是国有独资，尚未进行股权多元化或混合所有制改革，因而也就难以建立有效制衡的法人治理结构。二是划转的国有企业多为国有独资，需要进行全面改造，包括不良资产剥离、历史遗留问题处理和股权多元化改革。只有投资运营公司的出资企业都改革成为股权多元化或混合所有制企业，甚至上市公司，建立起了完善的公司治理结构，投资运营公司才有可能以股东身份参与治理，否则管资本只能是一句空话。