黑凤梨研究所|SWIFT沦为博弈工具？美国金融制裁“三步走”( 二 ) 作为总部设在比利时

按照SWIFT的现行治理架构，其根据各个国家的报文使用量大小，分配各国银行在SWIFT董事会的名额，总额不超过25人，且每个国家不能超过2家银行与2名代表。因此在当前SWIFT董事会里，花旗银行、摩根大通、德意志银行、法国巴黎银行、英国劳埃德银行、中国银行均拥有董事会席位，以代表各国SWIFT用户的利益，并通过投票对重大问题做出决策。
【黑凤梨研究所|SWIFT沦为博弈工具？美国金融制裁“三步走”】一位熟悉SWIFT发展历程的欧洲银行全球金融市场部门负责人告诉采访人员，这种治理架构也体现SWIFT设立的初衷，即成为一家不受政治影响和政府干预，为最广泛国际收付参与者提供专业电讯服务的中立组织，并充分保护会员机构商业秘密。
然而，由于SWIFT在国际收付清算体系所具有的强大信息通道地位，它很难完全摆脱政治影响。比如在“9·11”事件爆发后，美国依据《国际紧急经济权力法案》启动“恐怖分子资金追踪计划”（TFTP），授权美国财政部追踪并冻结恐怖分子资金流动的同时，要求SWIFT给予协助——停止对被列入制裁范畴的个人、企业、金融机构提供服务的同时，还对SWIFT实际执行情况开展调查。
这令SWIFT开始感受到政治压力——尽管这些年SWIFT日益纳入十国集团（G10）央行的监督管理，但在一些政治压力驱动下，它先后对朝鲜、伊拉克、伊朗、利比亚、俄罗斯等国金融机构实施制裁，甚至将个别国家所有金融机构“除名” 。
“这背后，是美国通过自身美元霸权与全球领导力，迫使其他G10国家央行与政府不得不同意其针对某些国家的经济制裁与金融制裁措施，令SWIFT开始沦为美国一系列金融制裁的协助者。 ”上述负责人指出。值得注意的是，鉴于美国在全球金融市场的强大影响力，长期以来SWIFT董事长基本由美国会员单位代表担任，导致SWIFT某些重大决策或多或少体现美国的政治意图。

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美国的“套路”
尽管美国无法直接迫使SWIFT与某个国家地区切断所有美元往来的支付结算信息数据传送，但凭借强大的美元霸权地位与国际金融市场影响力，如今美国采取一系列“曲线操作” ，往往能变相迫使某个国家地区与美元全面脱钩，令SWIFT在当地沦为“摆设” 。
2008年11月，美国以核扩散问题为借口对伊朗发起金融制裁，先是禁止伊朗金融机构使用CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统）开展美元交易结算，直接切断伊朗使用美元并参与美国金融交易系统的联系，迫使伊朗不得不与美元“脱钩” 。
“由于CHIPS属于美国自己的跨境支付系统，美国禁止伊朗使用这个系统开展美元交易结算，其他国家也无话可说。 ”一位熟悉美国金融制裁“套路”的外资银行人士指出。但这却令伊朗跨境贸易投资总额持续回落，相关SWIFT的资金跨境支付结算业务量持续萎缩。
到了2012年，美国联合欧洲升级对伊朗的金融制裁，直接将伊朗4家重要银行从SWIFT系统剔除。
“当时由于伊朗数家银行的美元跨境交易结算量大幅减少，一些欧洲国家央行也认为SWIFT对这些伊朗银行显得可有可无，加之美国通过其他手段施压欧洲同意升级对伊朗的金融制裁力度，因此美国最终达到了将伊朗银行剔除在SWIFT之外的目的。 ”他指出。尽管此后伊朗签订核武器削减协定一度重返SWIFT ，但随着2018年末特朗普政府单方面宣布退出伊朗核武器削减条约，再度将伊朗剔除在SWIFT系统之外。
通过一系列操作，近年美国似乎摸索出将某个国家地区变相剔除SWIFT体系的“另类操作路径”——由于美国CHIPS在全球美元支付清算体系具有绝对优势地位，因此SWIFT的美元交易信息报送无法脱离CHIPS单独存在。这相当于跨境支付的信息业务无法脱离跨境支付结算系统“独立发展” ，因此美国只需将某个国家地区先剔除在CHIPS之外，切断其美元业务资金往来通道， SWIFT对这个国家地区便显得“无足轻重” ，到时美国就可以从容“联系”欧洲国家，共同将这个国家地区赶出SWIFT 。