仕甥谈历史|小农的种粮逻辑与中国粮食安全策略( 三 ) [提要]中国粮食安全问题一直是世界性的

农业规模经营的本质在于将小农纳入分工经济范围，形成报酬递增的分工深化机制。必须认识到土地大规模经营在我国面临约束的现实国情。当农地规模扩展遇到困难时，纵向分工外包的服务规模经营发展应作为阶段性策略予以重视。
随着现代农业科技的进步，农业生产经营活动的可分性增强。例如，由农户购买机械转换为由市场提供中间品服务（即雇佣机械）；水稻的育秧活动可以独立分离出来，由专业化的育秧服务组织提供；整地、栽插、病虫害防治、收割等生产环节亦可向专业化的服务组织外包。因此，在农地经营权的产权细分、农户生产经营活动卷入分工与生产性服务外包的前提下，农业的土地规模经营就可以扩展为服务规模经营。
中国小规模、分散化的农户家庭经营格局内含着重要的组织优势与可动员潜力。为此，政策选择的重点是，第一，将农业家庭经营卷入分工，鼓励农户的专业化种植；第二，改善农业生产布局的组织化，鼓励农户参与横向分工以及连片种植的同向专业化；第三，构建区域性、多种类、多中心的具有适度交易半径的各类农业生产性服务交易平台；第四，优先投资粮食生产全程的机械化，构建农机跨区作业服务的绿色通道。从而，不仅有助于强化中国的粮食安全及其保障水平，而且也能够有效诱导小农卷入分工经济，并将小农生产融入现代农业的发展轨道。
（三）在要素流动过程中坚守粮食安全的基本政策底线
确保国家粮食安全，是我国农业发展的核心目标。为此，中央出台了包括粮食综合补贴、基本农田用途管制、鼓励主产区粮食生产等多项农业支持政策，希望以此保障国家粮食安全。尽管这些政策已经发挥了积极作用，但却忽视了激励措施与农业要素市场发育的关联性。我们研究发现，农业种植结构“去粮化”是农户劳动力滞留农业且农业社会化服务发育滞后的情况下出现的，而且“去粮化”以农地转入规模较小的农户为主要群体。因此，当前农业政策调整的基本导向应该是，加快农业劳动力与农地流动，尤其要重视农业生产性服务市场发育并将农户卷入分工经济，以此化解种植结构的“去粮化”隐患。
在推进农业要素市场发育的过程中，必须做好“两手抓”：一是在“三权分置”的制度框架下，强化农地经营权的产权细分与盘活，促进农业家庭经营向多元经营主体以及多样化、多形式的分工经济与新型农业经营体系转型，从而形成“农户专业种地、能者外包经营、社会迂回投资、服务竞争交易”的新型农业经营格局。二是牢牢抓住“18亿亩耕地红线”不放松，切实强化用途管制。应该强调，农户种粮的内生机制及其行为逻辑，并不意味着可以对粮食安全问题能够有任何懈怠，也不意味着可以忽视对粮食生产的政策支持，更不意味着对耕地保护及用途管制有丝毫放松。必须在实施严格耕地保护制度的基础上，实行严格而有效的用途管制，形成以农地“集体所有、家庭承包、分工经营、管住用途”为制度内核的新型农业经营制度体系。
作者：罗必良(中央农办乡村振兴专家咨询委员会委员、华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长)