5．行政行为以无偿为原则，以有偿为例外 。行政主体所追求的是国际和社会公共利益，其对公共利益的集合、维护和分配，应当是无偿的 。当特定行政相对人承担了特别公共负担，或者分享了特殊公共利益时，则应该有偿的，这就是公平负担和利益负担的问题 。
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