联邦制是如何同时拯救和拖垮美国的

联邦制是如何同时拯救和拖垮美国的作者：阿希什·贾哈(Ashish Jha)译者：李菲法意导言步入十月以来的美国新冠疫情和总统大选交织，科学和政治进程之间的界限演变得前所未有的模糊。面对持续蔓延扩散的美国新冠病毒疫情，时任美国布朗大学公共健康学院院长、哈佛大学公共卫生学院教授的阿希什·贾哈博士持续呼吁美国扩大检测数量、推行隔离政策，曾将其推特的名字改为“阿希什·我们超级需要新冠病毒检测·贾哈”来宣传他的观点。作为美国公共卫生领域的专家学者之一，他于2020年9月22日在《外交事务》(Foreign Affairs)上发表《一种病毒，两个美国》(One Virus, Two Americas)一文，从分析各州在联邦体制下应对疫情的两种路径和结果出发，以小见大地指出联邦制面对疫情挑战的优越性和局限性，同时他也提出对重建联邦公共卫生系统权威的期冀，希望美国能够信守住其整体大于部分之和的承诺。新型冠状病毒肺炎疫情已经影响了世界上的几乎每个国家，结果随各国政府的应对而各异。一些国家迅速地利用科学和善治的力量来遏制病毒，但另一些国家却忽略卫生专家的建议，未能减缓疾病的传播。疫情爆发的八个月以来，美国处于后一类，无论是从绝对数量上还是从人口比例上来看，其新型冠状病毒肺炎(COVID-19)的死亡人数居世界首位。但是，如果美国的应对措施值得被称为国家一级的失败，那么50个州的情况要更为复杂：部分州已经控制住了感染率，它们利用自己的资源来弥补联邦的无力。在美国，似乎有两个国家正在应对一种病毒。联邦政府在很大程度上将应对疫情的责任一推了之。但是在一个拥有联邦公共卫生系统的国家中，拥护科学和听取卫生专家建议的州已经在很大程度上成功地遏制住了病毒，而那些没有这样做的州的感染率正在急剧上升。在一个世纪以来最致命的流行疾病爆发中，这一各州之间的分歧揭示了美国联邦制的优势和劣势。

2020年8月密歇根州安阿伯市的一名蒙面抗议者艾米莉·艾尔科宁(Emily Elconin)/ 路透社两种国民，一个政体美国联邦政府对疫情做出的应对措施是不负责任且杯水车薪的。美国总统唐纳德·特朗普的政府不仅没有在国家层面实施遏制措施，还同时散布了错误的信息并煽动了针对封锁政策的敌意，留下各州自谋出路。美国联邦制为各州保留了《宪法》中未明确授予联邦政府的权力，这使得各州得以自行规划应对疫情的路径。在缺乏负责任的国家领导的情况下，一部分州无视证据和流行病学，采取了坚决的反科学方法。而另一个松散的州联盟朝相反的方向发展，让科学来驱动政策。两者结果的差异是显而易见的。选择忽视科学共识的州经历了大规模的爆发，成为全球疫情的中心，并正与表现最差的国家相竞争，例如巴西。相比之下，以科学为驱动力的州，其疫情在很大程度上已经得到控制，感染模式有迹可循，与成功遏制病毒的德国和其他欧洲国家较为相像。有关流动性、检测和新病例的数据说明了科学驱动型和非科学驱动型应对之间的差异，不论是在美国还是在全球范围内。在3月中旬至5月初之间，美国的许多城市和州都实施了部分封锁，关闭了学校和不必要的业务。谷歌收集的数据表明，由于这些限制，大多数地区的流动性下降了30%至50% 。但是在波士顿和纽约市，例如，在防疫封锁高峰期，流动性下降了近75% ，这一数字与许多实施严格限制的欧洲国家几乎相当。例如，意大利实行了为期十周的全国封锁，导致许多地区的流动性减少了90% 。此后，即使法国和西班牙的病例数激增，意大利的感染率也急剧下降，处于可控范围之内。

检测和追踪的数据也呈现出类似的趋势。例如，马萨诸塞州和罗得岛州已经将每日检测能力提高到每千人五次以上，每个人的检测量超过德国，并且是佛罗里州达等反科学的州的五倍。受科学驱动的美国各州——康涅狄格州、特拉华州、伊利诺伊州、缅因州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、宾夕法尼亚州、罗德岛州和佛蒙特州——以及哥伦比亚特区正在采用积极的追踪和隔离政策。特别是马萨诸塞州与非营利组织“健康伙伴基金会(PIH)”合作建立了有效的接触追踪架构，并为被隔离的居民提供食物和补助金以帮助支付租金。这些干预措施产生了显著的积极影响：马萨诸塞州和其他以科学为基础的州的新发病率现在与欧盟相近。

不幸的是，许多州背道而驰，拒绝对接触追踪进行投资，并抵制某些居民认为苛刻的健康限制。亚利桑那州、佛罗里达州、乔治亚州、南卡罗来纳州和得克萨斯州的州长们在很大程度上没有理会科学家对通用口罩法、叫停室内聚集和改进检测的呼吁。在全国范围内，尤其是在这些州，数名州和地方的公共卫生官员在受到威胁或被边缘化之后选择辞职。即使在孩子们重返学校之后新病例数激增，佐治亚州州长布莱恩·肯普(Brian Kemp)也拒绝在教室里戴口罩，并阻挠了市政当局要求戴口罩的努力。在佐治亚州和其他州，由于领导人们对病毒的不屑一顾，整个夏天新型冠状病毒肺炎病例和死亡人数激增。此后感染水平虽然有所下降，但仍保持较高的水平，为未来几周可能的复发埋下了隐患。分页标题

受科学驱动的州如今面临的处境趋近欧洲，而反科学的州的境况却越来越像拉丁美洲受灾最严重的国家。巴西的国家公共卫生机构——正如美国的疾病控制与预防中心(CDC)——在疫情爆发之前享有盛誉，曾经成功应对寨卡病毒和登革热等疾病的爆发。但是在巴西和美国的反科学州，公共卫生基础设施无法挽救灾难性的国家领导能力。如美国总统一样，巴西总统贾尔·博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)从一开始就损害了国家的应对策略，散布错误的信息，对病毒所造成的威胁轻描淡写，并为政府的无所作为找寻借口。 5月初的巴西，每天每10万人中的病例在5例以下，但感染率随之在5月翻了一倍，在6月份又翻了一番。佛罗里达州和得克萨斯州的发展轨迹相似，到夏季末，佛罗里达州每天每10万人中有20例新增病例，德克萨斯州则有30例以上。联邦制的局限性对美国联邦制的支持在历史上一直沿着政治路线在下降，大部分的保守派支持该体系，而自由派则热情不高。这种意识形态和现在的党派分歧发源于独立战争之前，当时南方辩称奴隶制是“州权力”问题，也就是说，各州应有权自行决定。最近有关州权力的辩论发生在20世纪60年代学校的种族隔离和围绕堕胎权的持续诉讼中。在这些情形下，保守派捍卫州的权威，而自由派则试图扩大联邦政府的权力。疫情很可能会扭转这种长期的政治结盟。在一位与科学界存在分歧的总统任职期间，州长不得不自己决定如何能够最好地促进公共卫生，于是他们选择了截然不同的途径，导致了上述不同的结果。多数与联邦政府决裂以迅速采取严格遏制措施的州，传统上都是“蓝州”(蓝色是民主党的颜色) ，由长期以来一直对州权力存有疑问的自由选民主导。密歇根州则是一个常年的摇摆州，但即使特朗普在4月鼓励其推特追随者“解放密歇根州” ，其民主党州长格雷琴·惠特默(Gretchen Whitmer)仍镇守住了密歇根州的封锁政策。

图为2016年美国总统大选时“红州”和“蓝州”的分布图片来源：https://news.cgtn.com/news/2020-07-30/Behind-U-S-elections-Why-are-deep-red-states-turning-blue--SxJF4L6sve/index.html民主党人现在正在努力解决一个令人不安的事实：如果没有各州的权力，美国人对疫情的应对将会是一种，而不会有两种。如果没有制定和实施以科学为基础的州公共卫生战略的权力，整个国家将受到联邦儿戏般的无所作为和愚蠢无能的摆布。马萨诸塞州和纽约州等州将没有能力在春天缓解其早期的严重疫情，若是如此，到夏天整个国家遭受的感染率可能与亚利桑那州、佛罗里达州和乔治亚州一样高。换句话说，联邦制至少部分地使某些州脱离了联邦领导人最不负责任的决定，从而使得他们能够独立行动以控制病毒。用最高法院大法官路易斯·布兰代斯(Louis Brandeis)广为流传的术语来说，通过这种方式，美国联邦系统允许各州充当“民主实验室” 。拥护科学的各州已经制定了可适用于超越州边界的抗击病毒的战略和政策。这些成功的实验能否使美国的其他地区受益，将取决于反科学州领导人的决定，而反科学州的感染率尚未获得有效控制。美国的承诺始终是，整体大于部分之和但是，如果联邦制允许部分州克服联邦政府最严重的失败，那么它将永远无法解决整个国家的问题。独立工作的各州所能实现的成就是有限的。这就是为什么联邦政府在历史上协调各方的努力以解决影响整个国家的问题。在没有联邦政府领导的情况下，各州一直在努力协调其应对措施，以使每个州的努力都像其最不成功的邻国一样有效。由于缺乏强有力的联邦领导和协调，美国检测病毒的能力(检测仍然是对抗该疾病最有效的工具)受到了严重的损害。这场危机已经历时八个月，在美国的许多地方，新型冠状病毒检测的数量增长速度还不足以跟上新病例发生的步伐。联邦领导的缺席也使各州之间相互竞争，并抬高了关键物资的价格。当各州争夺有限的资源时——无论是检测拭子、试剂、呼吸机还是个人防护设备——较富裕的州都胜过较贫穷的州。如果联邦政府能够协调各州的需求，则可以避免竞标战，甚至可以吸引私营的基因检测公司(如23 and Me) ，它们能够每天处理一百万个检测样品，从而为应对疫情做好准备。各州最终将能够开始团结起来，协调政策以及合计需求和购买力，但是联邦政府失败的领导能力给各州留下的真空已经难以填补。超越联邦制美国联邦制这一高风险实验的结果可能是什么?有两种可能的结果，尽管不一定相互排斥。各州可能会视联邦政府为不可靠的伙伴，并开始建立自己的基础设施以控制和应对疾病。州长可以决定他们需要自己的战略性医疗用品储备和加强的公共卫生机构等等，从而促使资源从联邦政府转移到州政府。这种单打独斗的方法将是昂贵且效率低下的，并且会加剧各州之间的不平等。但这将为对联邦政府灾难性应对能力感到震惊的州提供保障。第二个更有希望的可能性是，美国人认识到联邦制在应对国家和全球挑战方面的局限性，并致力于重建联邦公共卫生基础设施的能力和地位。直到最近，疾病预防控制中心(CDC)还是世界上最重要的公共卫生机构，它将前所未有的科学专业知识与遍布全国的实验室和公共卫生合作伙伴网络相结合，以检测、监控和应对健康威胁。美国可能会从通过确保其政治独立性来重建疾病预防控制中心和其他联邦公共卫生机构的权威、恢复足够的资金以及重新激活与州和地方公共卫生机构的伙伴关系着手来与疫情抗争，换句话说，就是要增强联邦政府应对健康危机的能力，同时在科学和政治进程之间建立更坚固的防火墙。美国的诺言始终是，整体要大于各部分的总和。为了抵御未来的疫情，美国人不仅要相信50个州，而且要相信美国。翻译文章：Ashish Jha, One Virus, Two Americas: How Federalism Both Saved and Doomed the United States, Foreign Affairs, September 22, 2020.网络链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/coronavirus-one-virus-two-americas译者介绍李菲中国政法大学法学院19级研究生。分页标题