制度开门|为何对公众突然袭击的各地限行令，只有助于卖牌，无助缓解交通

全国重点城市拥堵排名中， “限牌令”限制外地车辆的城市依然名列“前茅” ，其中上海、杭州、北京位列前三甲。数据显示:上海的拥堵延时指数达到2.16 ，出行平均延迟时间为15.73分钟;杭州的拥堵延时指数为2.10 ，出行平均延迟时间为14.47分钟;北京的拥堵延时指数为2.09 ，出行平均延迟时间则达到16.44分钟;此外，包括广州等在内的限牌城市也依然位列国内拥堵城市榜(林曦， 2014) 。这一数据虽不能说明“限牌令”的绝对失败性，但某种程度上却表明了制度本身的低效用。 “限牌令”并非最好的治堵策略。

本文插图
解读“限牌令”
所谓“限牌令” ，指的是政府对车辆保有量进行行政控制，限制汽车上牌量以达到控制机动车数量和治堵的目的。这一制度的始作俑者为上海，早在1994年上海市政府就开始对新增客车额度实行拍卖制度。 2010年12月23日，北京市发布了《北京市小客车数量调控暂行规定》，这一政策可谓真正推动了国内“限牌令”时代的到来，也带动了其他一些城市的“模仿”潮。截至目前，全国共有北京、上海、广州、天津、杭州、贵阳6个城市实施了针对机动车的“限牌令” 。
目前国内已实施的这几个“限牌令”城市，其政策要点主要有以下几种模式:
1.竞拍模式。上海是其典型，上海对私车牌照实行有底价、不公开拍卖政策，购车者凭借拍卖中标后获得的额度给车辆上牌，并获得上海中心区的车辆使用权利。

本文插图
2.摇号模式。北京是这一模式的首创者。自实施摇号措施以来，北京平均每月给出20000个指标，其中个人占88%(张莹， 2010) 。据《北京市小客车数量调控暂行规定》，有资格摇号的个人须满足以下5个要件之一:(1)拥有北京市户籍;(2)驻京的现役武警和军人;(3)持有有效身份证件并在京居住1年以上的港澳台、华侨及外籍人士;(4)持有有效《北京市工作摇号购车居住证》的非京籍人士;(5)持有有效暂住证且在京缴纳个人所得税和社会保险连续5年及以上的非京籍人士。
3.“摇号+竞拍”的混合模式。这一模式是后来选择“限牌令”的几个城市在借鉴上海、北京模式之后作出的折中选择，如广州、天津和杭州。虽然这几个城市在具体操作上存在一定差异，但基本要点都是采取双线运作，即愿意摇号的选择参与摇号，不愿参与摇号且经济实力雄厚的选择竞拍方式获得车牌。

本文插图
“限牌令”的成本与收益分析
作为一种行政规制体系，对“限牌令”的分析可从社会学、政治学、法学等视角嵌入，但若从经济学的视角进行阐释，则制度经济学不失为最佳视角。在制度经济学看来，一切制度都是有成本的，不同管理模式下的效益差异，其根源就在于“交易成本”的制约。
1.“限牌令”的成本分析
(1)“限牌令”的经济成本。主要表现在两个方面，一是政府在政策制定前期的调研、分析和文本制定成本，以及实践操作中的管理和运营成本。杭州“限牌令”出台前曾历经多次调研，其中前期方案设计由交警部门负责，而中后期的运作则由交通局介入，其中每个环节均需相应的经济投入为支撑。
二是限牌后社会参与主体为“契合”这一制度而付出的“代价”成本。这主要包括两方面:一方面是直接参与者的成本。无论在实行何种限牌模式的城市，参与者要想“获牌”均要进行“买单” ，包括“摇号”和拍卖的手续费用、交投标保证金以及最终的竞拍实价等，最终都要消费者支付。另一方面是间接参与者付出的代价成本，以机动车生产和销售主体为主。如北京限牌后的2011年1~2月，北京二手车销量分别为6148辆和7194辆，同比跌幅达83.6%和75.49%(肖敏， 2012) 。而对于机动车生产者而言， “限牌令”的推进导致民众消费需求被压抑，也必然致使汽车销售量的下滑，这一成本将难以估量。分页标题

本文插图
(2)“限牌令”的社会成本。纵观几个实行“限牌令”的城市，其中大都在出台前未公开征求公众意见，也未经过同级人大审议，更未依法在实施前30天向社会进行公告。如天津于2013年12月15日晚上7点召开新闻发布会，宣布翌日零时起开始调控，此后杭州加以效仿，实施过程同样无任何“先兆。 ”听证和公告程序的缺失实质上是将公众参与权阻挡门外，其结果必然导致社会参与积极性的缺失。而车牌竞拍制度的推行，则从根本上抹杀了低收入者购车可能性和消费权利，这对社会公正的推进必是一个考验。
(3)“限牌令”的政治成本。 “限牌令”的突然来袭，其本意是通过治堵为公众谋福利，但政府本身同样面临决策“失灵”的危机，因此强调决策的多元参与极其必要。 “限牌令”出台规范化程序的缺失，以及相关政务信息公开的匮乏，导致政府治堵的初衷被质疑，进而给政府公信力建设带来阻滞。
2.“限牌令”的收益分析
(1)“限牌令”的经济收益。与成本相对， “限牌令”的推行也必然带来其一定的收益:这主要可分为两部分，一部分是来自于政府的经济收益。作为制度的供给者和实施者，政府主导了“限牌令”制定和实施全过程，由“摇号”或“竞拍”而产生的费用均为政府掌控。公开数据显示从1994年至2008年，上海车牌拍卖累计收入为155.5亿元人民币，截至2012年则已超300亿元，机动车车牌也被称之为史上“最贵铁皮”(宋鸽， 2014) 。另一部分主要来自于二手车车牌转让者的潜在收益。随着车牌拍卖价格的不断攀升，二手牌照价格也水涨船高，一些客户卖车的时候往往将车牌直接过户给下家，而作为中间商的“黄牛”也会从中赚取费用。如2012年3月的上海车牌拍卖平均成交价为58227元，同期“黄牛”给出的二手车牌价格为6.3万元(邓莉， 2012) 。但这部分收益不具备普遍性和公益性，也难以在经济发展中产生积极效应。
(2)“限牌令”的社会收益。一是缓解了城市道路的承运压力。以北京为例， 2010年北京机动车增加75万辆，限发24万张车牌后就相当于2011年城市道路上少了50万辆车(刘冕， 2010) ，一定程度上缓解了道路交通的承受度。二是为城市公共交通发展提供了契机，有效推进了城市公共交通系统的完善化。限牌后各主要城市均大力改进公共交通系统，以促使机动车主主动转换到采用公共交通出行的模式上。如限牌后北京等地坚持公交优先发展战略，大力发展公交个性化服务，提升公共交通品质，截至目前公共交通出行比例已从44%增至46%(刘冕， 2014) 。
“限牌令”的“治堵效果”与“前提假设”
“限牌令”实施以来成本与效益并存，但作为制度设计的初衷，其“治堵效果”到底几何，这是目前亟需加以分析的。
“限牌令”的推行主要基于学界两种基本假设:(1)控制机动车数量的过快增长是化解城市拥堵的根本出路。 (2)公共交通的欠缺发达进一步加剧了城市中心区的拥堵化。对于第一个假设，源于对交通供需矛盾的分析，以及由此推导出的城市道路拥堵程度的加剧化。特别是大城市中心区小汽车的过度增量，造成了道路交通的拥堵化。如近15年来，北京汽车保有量年均递增率超过15% ，而道路面积年均增加率仅为3.7%(彭军， 2011) 。而对于城市公共交通发展的治堵效用，相当一部分专家也给出了积极回应。如2013年广州公交出行率为60% ，预计到2015年可达70% ，有学者认为，如果一个城市公交出行率能达到70%甚至75%以上便可停止限牌(孙朝方， 2013) 。针对杭州的“限牌令” ，地方政府也在考虑以此为发展公共交通赢得时间，达到进一步缓解拥堵的目标。在笔者看来，无论是“第一假设”还是“第二假设” ，其均缺乏足够的理论与实践依据。分页标题
首先，以行政手段强行打压或禁止消费，不符合制度经济学原理的初衷。 “限牌令”作为一种纯粹的行政决策显然不是制度经济学所追求的一种价值安排，其很大程度上满足了政府作为“经济人”的角色诉求，而忽略了社会整体的普遍需求。
其次，控制机动车数量不是治堵的最优方案。以国外发达城市为例，如纽约市区人口(包括郊区)为1800万，机动车保有量为800万辆;伦敦市区人口为700多万，机动车保有量为400多万辆;巴黎市区人口1100万，机动车保有量为500多万辆(屠启宇， 2014) ，这些城市并未实施“限牌”措施。据美国《外交政策》2010年的统计，世界交通最拥堵城市中也并未有上述名单。而截至2014年，全国有31个城市的汽车数量超过100万辆，其中北京、天津、成都、深圳、上海、广州、苏州、杭州等8个城市汽车数量超过200万辆(张炜利， 2014) 。显然与国外发达城市相比还存在差距。可见限牌并非治堵的唯一方案。
公共交通的发达必定有助于出行便利，但未必带来汽车消费量的降低。对于中国消费者而言，汽车很大程度上是消费者生活方式的体现，也是一种彰显自身社会地位和身份荣誉的象征，这导致中国消费者的汽车消费过程是较为感性的;与此相对应，英美等发达国家消费者的汽车消费在很大程度是作为代步工具而存在的，因此其消费过程相对较为理性。正因为此，试图通过限牌而让民众出行“公交化”未必能发挥作用。
（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门” 。资料来源：胡洪彬，购车“限牌令”真的能够治堵吗，现代经济探讨.2015年02期第39-42页）
【制度开门|为何对公众突然袭击的各地限行令，只有助于卖牌，无助缓解交通】本文为***作者原创，未经授权不得转载