宏观经济智库|蔡继明：深圳应着力解决要素市场“半城市化”问题

深圳经济特区建立40年来，最成功的经验和鲜明的特征就是围绕建立社会主义市场经济体制积极探索，其中要素市场化改革最为关键。当前，深圳经济特区要素市场化改革可能存在的主要问题包括“半城市化”现象、“二元市场”现象、“垄断化”现象、“行政化”现象以及“孤岛”现象
一是要素市场中存在“半城市化”现象，突出表现在农民工市民化的问题没有得到解决。深圳作为一个移民城市， 2019年，深圳常住人口约1344万人，其中户籍人口495万人，常住非户籍人口849万人，占比为63% ，其中主要是农民工。深圳解决“半城市化”问题，主要可通过两个途径：一方面，通过实行积分落户政策，使一部分农民工成为城市户籍人口；另一方面，实行居住证政策，提高常住人口基本公共服务水平，实现全覆盖。但是，城市户籍人口和常住非户籍人口的福利仍然存在较大差异，主要表现在义务教育免费、最低生活保障、住房保障这“三项” ，非户籍常住人口不能享受与户籍常住人口同等的“市民待遇” 。
二是要素市场中存在“二元市场”现象，突出反映在深圳的房地产市场上。深圳房地产由两个市场构成，一个是正规的“商品房市场” ，另一个是非正规的“灰市场” ，类似“小产权房”市场，深圳称为“农村城市化历史遗留违法建筑” 。在深圳房地产“二元市场”中，正规的“商品房市场”和非正规的“灰市场”各占一半，后者的价格也是前者价格的一半。深圳房地产存在的“二元市场” ，其根源在于土地要素市场改革不深入。深圳经历了两次农村土地城市化，第一次是1992年，深圳将原特区（扩容前）内的农村土地全部转为国有，第二次是2004年，深圳将原特区外的宝安、龙岗两区农村土地全部转为国有。深圳的二次转地引起一定的争论，从政府角度看，这是用较低的成本完成了转地。从农民和社会的角度看，一方面政府补偿不够可能损害了农民的利益，另一方面推高了深圳的房价，降低了深圳制造业和创新创业的竞争力。
三是要素市场中存在“垄断化”现象，比如金融市场：一方面，政府通过特许经营“垄断”一部分金融资源，导致金融市场出现错配；另一方面，政府对金融业的监管可能不到位，导致金融创新受到阻碍。深圳的民营企业特别是民营科技企业很发达，但民营企业特别是中小微企业大多面临融资难、融资贵等问题，实体经济真正有效的资金需求得不到满足，由此抑制了市场的活力。
四是要素市场中存在“行政化”现象，比如，科技资源的分配和科技成果的评价，大都由行政代替了市场。虽然深圳研发的投入90%主要来自企业，但政府仍然掌握着重要科技资源的分配，这些资源包括国家重大科技项目、各级政府科技资金、高校和政府投资研发机构的科研人员的考核评价以及科研经费报账，这些都存在“行政化”的现象，不利于科技要素的市场化配置。
【宏观经济智库|蔡继明：深圳应着力解决要素市场“半城市化”问题】五是要素市场中存在“孤岛”现象，比如数据和信息不开放、不共享。产生数据“孤岛”现象，主要是因为政府部门各自为政，难以打破各部门、单位之间的壁垒，造成政府部门之间的数据不共享，而且带来政府与社会之间的数据不流动、不开放、不共享。由此可见，数据不开放、标准不联通和信息不共享是数据要素市场存在的基本问题。
这些问题的成因主要有三个：一是中央政府和地方政府的事权“边界”可能不清，在一定程度上影响了深圳要素市场化改革的进程。一些要素涉及到跨区域流动，需要中央政府全国一盘棋统筹，比如劳动力市场；一些要素市场的开放和流动涉及中央的事权，地方政府难以作为，比如金融市场；一些要素的市场化配置涉及到国家层面的法律，需要中央政府通过改革来调整，比如城乡之间和地区之间土地资源的配置。二是政府与市场的“边界”不清，政府掌控了一部分要素供给，导致一些要素配置仍然靠行政手段，计划经济的思维模式和习惯做法阻碍了要素配置市场化改革，比如土地市场和科技市场。三是政府职能转变不够，没有建立公平公正透明的营商环境，各类市场主体难以平等获得要素资源，影响了要素市场配置效率，比如金融市场、数据市场等。分页标题
开启改革新征程，深圳要率先构建全要素市场化配置的体制机制。深圳要有所作为，继续解放思想，用好综合授权改革试点，率先构建有利于要素自主有序流动的体制机制，推动经济实现高质量发展。
取消对超大城市人口规模的限制，加大劳动力配置市场化改革力度，着重提高在深圳务工的农民工的市民化程度和水平。改革的大方向是逐步剥离附着在户籍上的各种公共服务和社会福利，实现基本公共服务的均等化，让户籍管理“回归”其人口登记功能和人口信息收集功能。
一方面，建议在“十四五”规划期间，取消深圳人口规模总量的限制，通过技术创新和产业结构调整升级，尽可能地吸收更多的外来人口到深圳就业、创业和发展，为全国城镇化水平的提升作出更大贡献。另一方面，鉴于深圳市常住人口中非户籍人口占比远高于全国平均水平，建议将中央政府财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策扩展为与城镇常住人口的增长相挂钩。与此相对应，深圳应积极探索以常住人口为基本公共服务的新型“人口管理”制度，淡化户籍福利，以居住证为载体，实现常住人口基本公共服务全覆盖。作为一种过渡政策，深圳可参照国务院户籍制度改革对特大型城市的落户要求，适当放宽积分落户条件，不完全将户籍与学历挂钩。从长远来看，深圳要将户籍福利与居住证福利并轨，实现以常住人口配置公共服务和社会福利的一体化人口管理制度。
全面推进土地资源配置市场化改革，着重解决深圳历史遗留的土地市场的违法建筑问题，对不同产权主体给予同等保护并赋予其同等入市的权利，实现房地产“二元市场”并轨。土地资源配置市场化改革的重点是要建立城乡统一的建设用地市场，赋予不同土地供给主体平等的法律地位，这涉及到《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国物权法》等一系列相关的国家法律的修订。深圳虽然实行了全域土地国有化，从理论上说只有一个产权主体，但由于农村城市化历史遗留的土地问题长期未得到妥善解决，事实上仍存在集体经营性建设用地的合法入市问题，包括原村集体和原村民的非农建设用地、征地返还和安置用地以及宅基地。因此，一方面，建议将城市化进程中在农村集体建设用地上的违规建筑与占用农地的违法建筑区分开来，以开征房产税为契机，对其进行“合法化”改革，加快不同产权主体的同权化和市场化改革，实现深圳房地产“二元市场”并轨，从而为遍布全国的“小产权房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式” 。另一方面，为了适应深圳经济社会的快速发展和城市常住人口的不断增加，应加大城市建设用地的有效供给，取消城市人均建设用地100平米的限制，让城市的空间变化由市场机制去调节，以适应产业结构调整和人口规模与结构的变动的需要。
进一步深化资本配置市场化改革，着重解决民间金融的合法合规发展问题，破解金融市场的“垄断化” 。大力度支持民间资本参股或设立民营银行、财务公司、信托公司、金融租赁公司、融资担保公司、消费金融公司等，鼓励民营金融机构提高对实体经济金融需求的匹配度，支持大数据、云计算、区块链等新技术在金融领域的应用融合与创新发展，提升资金可获得性，满足多样化资金需求。开展“监管沙盒”试点，为金融创新和技术创新提供更大政策空间。
加快科技市场建设，构建科技要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，着重解决科技成果的产权归属问题，通过“去行政化”的改革，建立有利于创新的知识产权激励制度。
深化数据要素配置市场化改革，着重解决政府部门的信息“孤岛”问题，加快实现政府数据的开放和共享。加快推进信息公开和信息共享立法，通过立法构建信息开放共享的顶层设计，推进“互联网+政务服务”建设，实现政府部门的数据开放共享，并推动政府部门与社会的数据开放共享。在条件成熟时，深圳要积极探索与港澳的跨境数据共享，利用大数据技术促进粤港澳大湾区要素便捷高效流动，在粤港澳大湾区建设中发挥核心引擎作用。来源：人民论坛网、经济学原理分页标题
蔡继明，清华大学教授

本文插图
关于我们：宏观经济智库，倡导理性之美。点滴记录中国宏观经济走向，精选高层关注与忧虑问题，提供宏观经济圈、战略圈智库人士观点交锋。（文图启智传道，如有侵权，联系我们)