中国城市的独特路径是如何形成的

通过对中西方城市差异的认识，深刻理解中国城市的发展规律，有助于为未来国家治理和经济增长提供重要的政策依据，并帮助城市化的各项改革落地

文 | 李铁我们近些年反复提出如何推进城镇化、如何提高城镇化质量，也提出了许多改革的方法和思路，但是进展仍步履维艰。其实，很多从事城市研究的人士，包括规划师们都在如何认识城市化问题上有着诸多困扰。我通过长期研究中国城市化政策，也感觉中国现在面临的问题与西方发达国家的历程并不完全一样。各种制度上的约束和限制，使得我们的城镇化已经遇到了一个个绕不过去的坎儿。我会有很多疑问，为什么户籍和土地管理制度改革进展极其缓慢？为什么高速城市化会带来粗放型的后果？为什么房地产曾经是主导产业，而城市化进程还远未完成就出现了严重的供给波动？为什么中国的经营城市与国外的经营城市有着本质上的区别，以致出现转型困境？为什么中国已经是世界上拥有大城市和特大城市最多的国家，而学界和理论界还是主张走特大城市的发展路径？为什么中国引入一些发达国家的先进城市治理理念后大多流于形式？为什么中国城市能迅速成为互联网和人工智能等新经济形式的巨大市场？等等。其实这些问题已经远远超出了城市化的范畴，而是关系到城市在经济增长和国家治理中的作用。更重要的是，中国的城市人口已经占总人口的60%以上，城市经济占国民经济总量的90%以上，城市的发展对于中国经济可谓举足轻重。无论是城市的扩张还是衰退，都在一定程度上影响到国家治理的全局。因此我认为，通过对中西方城市差异的认识，深刻理解中国城市的发展规律，有助于为未来国家治理和经济增长提供重要的政策依据，并帮助城市化的各项改革落地。中国先有"城"后有"市"从历史上看，国外的城市基本是满足市民自治的需求，虽然也是领主和国王的领地，但是中世纪城市化运动之后，市民阶级演化为资产阶级，城市的功能更多的是满足市民社会的需求。而中国城市的功能则是国家对领土治理的重要组成部分，绝大部分城市都是国家进行地方治理的机构所在地和行政中心。即使在民国时期，由于国家集权治理能力的不稳定孕育和壮大了一批商业化城市，但是大部分城市都与地方政府的政权治理存在着严重的依附关系，历史上的藩镇割据也存在着类似的特点。可以这么说，中国虽然有商业城市，但是由于强大的国家城市治理体系的存在，商业城市也逐渐演变成为附属于政治治理的中心。中外城市的发展也是两种路径。中国的城市基本是先有"城"后有"市" ， "市"严格意义上来说是政治社会的附属品。而西方国家的城市，包括伊斯兰教的国家，大部分城市是先有市后有城，商路的集结地是城市产生的起源，即使后来演变成为政治中心，但是城市的商业功能并没有弱化。不同的发展路径决定了后来城市社会演变的不同。研究中国的城市不能回避体制问题，正因为如此，我们才可以发现，中国的城市与西方的城市有着不同的道路选择。当然这种路径区别和特点，在改革开放的四十年中，尤为明显。中国在经历过高速城市化进程之后，把这些特点都放大了。我在很多年前就曾经总结过，中国城市与西方城市的不同。一是中国的城市是国家治理结构的重要组成部分，城市不是自治的。而国外的城市要满足市民社会的需求，城市是相对自治的，城市只对自身负责，而不承担国家治理的义务。二是中国的城市是有等级的。在中国，城市是国家自上而下的地方治理体系演变而来，代表着不同等级的空间治理体系。特别是20世纪80年代以后，城市的等级治理愈加强化，出现了城市管理城市的特征。相应的，城市的等级化治理体系对资源和要素在空间上的分布产生了十分深远的决定性的影响。而在国外，城市是没有等级的，无论大小和人口规模，所有的城市之间，权力是平等的。三是中国城市具有很强的资源和要素的分配权利，在国家保留一定的计划分配权利之外，高等级城市决定着市场规则下要素的流向。当优质资源和治理结构结合得相对紧密时，要素和资源是跟着空间的权力格局流动的，这是中国城市的资源和要素过度集中的主要原因。四是由于城市承担着国家治理的重要目标，因此，城市不仅仅是管理城市，更多的承担管理区域的职能，特别是城市管理乡村。五是中国的独一无二的户籍和土地管理制度，对城市空间格局产生了重要的影响。户籍管理制度是中国国家治理的基本制度，延续了几千年，主要满足于治安、征兵、税收和国家工程劳役的需要。但是，在进入现代中国之后，户籍管理制度更多地承担了经济功能。而土地管理制度在历史上体现为绝对的国家所有，是"普天之下莫非王土"与绝对私有的结合。如果说我们曾经学习前苏联的土地公有制体制，但是在城市管理乡村的过程中，对乡村集体土地的管理是我们从前苏联继承土地公有制下的一个重大创新。而到现代中国之后，则形成了中国特有的在城市化进程中发挥重大作用的经济管理制度。中国城市发展的独特路径研究中国城市的发展进程，主要是为了厘清中西方城市管理体制的差别，更清楚地了解中国在改革开放后，按照自己的体制惯性形成的发展规律。这种特殊的城市体制在一定程度上借鉴了西方发达国家的经验，同时，也为中国的高速城市化进程奠定了重要的基础。而目前中国城市发展中出现的问题，症结也与这种特殊的体制有直接的关系。首先，中国城市在建国初期的发展，适应了在国家治理过程中的行政中心向经济中心转变的过程。建国以来提出的工业化目标需要通过城市来完成，因此，国家通过计划经济管理体制把社会资源向不同等级的城市集中。但是，基于当时的国家战略格局，中国在资源配置时考虑到战时的需要，把相当一大部分资源按照计划指令配置到区位条件较差的地方，确保工业体系的战略安全。这种配置方式奠定了中国以工业化为基础的城市空间配置格局。其次，在改革开放过程中，要素分配的市场化过程直接影响到中国工业化的空间格局从内陆向沿海转移，形成了城市空间格局再配置的过程。随着计划经济管理体制的松动，农村改革的推进，工业体系布局从内陆城市向沿海地区的农村转移，特别是土地管理的松动，使得农村乡镇企业的发展在沿海发达地区占据了半壁江山，形成了沿海地区城市发展的新格局。即使到现在，珠三角和长三角的工业空间分布格局大多是基于原来的乡镇企业发展。虽然后来工业不断向城市的产业园区集中，但是以建制镇为基础的小城市仍然是这些地区城市重要的基础。再次，在传统的国家治理模式下，以城市等级为主导的城镇管理体制发挥了重要作用。特别是通过强化耕地保护而采取的土地资源的计划分配，促使要素和产业布局重新向高等级城市集中。上世纪90年代中期以后，中国的城市格局从小城镇遍地开花转为以设市城市和高等级城市为主导的城市发展格局。此后，要素不断向高等级城市集中，形成了大城市越来越大的空间格局。城市管理城市的体制强化了高等级城市对于低等级城镇的体制约束，无论是从土地资源的配置上，还是从财政的分配关系上，更是从规划甚至是行政区划的角度，严格地限制了低等级城市或是乡镇企业曾经十分活跃的建制镇的发展。再有，基于原来城乡分割的户籍管理体制和以票证为主的城市粮油副食品以及轻工业产品的福利供给体制，城市的公共服务供给体系依据户籍管理成为相对封闭的制度，由此开启了公共服务体系行政区域封闭化的发展模式。而城市的行政区域管理，强化了对外来人口公共服务的排斥，使得劳动力流动实现完全开放的过程中，劳动力转化为户籍居民的障碍越来越大，城市的公共服务供给出现了强烈的排他性。虽然中国城市化发展迅速，但是由于户籍管理和城市公共服务供给的封闭特征，严格限制外来人口的落户，导致中国在出现大城市过大的同时，并没有引发发展中国家城市膨胀而伴生的"城市病" 。当然在这个发展进程中，乡村的土地和户籍管理制度，也发挥了重要的作用。最后，研究中国的城市治理和发展规律，尤其不能忽视作为国家治理过程中最重要的制度性前提，就是城市管理者的高度流动化。如果城市的功能是满足地方自治，那么官员的任期虽然有限，大多数必须要本地化，由此才能确保本地居民的利益得到体现。但是，官员作为国家治理的一个重要组成部分，其承担的职责显然是服从于国家治理的需要，官员的任命则是由上级政府甚至是中央政府根据各地治理的需要所决定，而不是根据本地的需要所产生。城市主要负责官员的行为和动机决定了城市发展的特殊进程。具体表现在以下几个方面：一是行为短期化；二是对上负责优于对下负责；三是政绩目标大于经济目标；四是要有充足的财源确保执政的顺利；五是基本不对所管辖城市的执政后果负责；六是官员具备调动地方行政资源和经济资源的绝对能力。以上几个方面的动机影响到一个城市的管理者可能对城市未来的发展产生深刻的影响。一、决策快，会直接影响到招商引资和城市发展的进程；二、寻求快速增长的动因，加大了对招商引资的力度；三、可以通过出让当地稀缺资源换取投资；四、对土地寻租行为的依赖是确保手中是否有足够的财源来实现政绩目标和城市发展的短期目标等等。中国城市发展的六大特点在这种体制下，我们可以注意到中国城市的发展在上世纪90年代以来出现的几个特征。一是对于土地财政的过度依赖，基本上形成了现行的城市发展模式。零地价和低地价甚至是负成本招商引资，企业的进入确保了政府的行政运转，而土地出让收益可以补偿招商引资成本并还有足够的剩余进行城市的基础设施建设。二是房地产成为城市产业发展的主要支撑。有了房地产开发，城市政府才有可能获取高额土地出让金。在城市政府和地产商的共同推动下，中国的房地产供给在一部分城市呈现过热趋势，在少数优质资源相对集中和产业发展活跃的中心城市，房价上涨幅度较大。几十年的房地产快速发展，带动了国民经济的高速增长。三是城市之间出现了激烈的竞争格局。因为产业带来的税收收益和土地出让金收益，都决定了以城市管辖区域为主的公共服务供给水平的高低。因此，对于招商引资的低价竞争和对于房地产开发的依赖，成为城市的主要经营模式。所谓"经营城市"就是城市政府官员通过开发地产，弥补招商引资成本的城市发展和建设模式。四是城市政府官员的经营性行为，也就是通过出让政府掌控的资源换取投资，进而解决行政运转的成本支出和提高户籍居民的公共服务水平，同时也确保政绩工程的兑现。这种模式成为中国经济增长与国外企业为主导的发展模式的根本区别。但这种模式也会带来很多问题，表现为政府可以通过"经营城市"获取财政的短期收益，但是在各类支出方面不计后果的短期行为，造成了城市粗放发展模式的普遍现象。五是在各个不同层级城市政府官员短期行为的影响下，城市的扩张成为中国城市发展的一个普遍特征。毕竟产业的进入和地产的开发都要通过土地持续出让才可以实现。而这种扩张模式在受到其他城市的发展或者受到地理的局限时，新区和园区的发展就成为城市确保财力增长和经济繁荣的不二选择。所谓各类空间规划，其中一个重要的内容，就是在这种扩张的动机下，为政府官员提供开发的技术和专业的许可。六是土地公有和征地转化为国有的开发模式，使得城市的土地出让是以大面积出让为主，从而形成了大规模开发的地产模式，导致中国城市形态发生根本的变化。比如，街区经济被地产空间所分割，交通的不方便导致居民出行困难，交通拥堵成为城市治理的老大难。另外，也直接影响到基础设施投入成本的放大，加剧了城市政府对于房地产的依赖等等。可以说，以上特点体现了中国的城市发展规律，就是政府主导的市场推动，通过对土地资源的垄断，与产业之间进行利益交换，降低了产业发展的成本，但是抬高了城市的进入成本。如果可以持续地享有房地产红利，经济增长的势头尚可持续。但是，随着中国这种区域封闭的公共服务体系固化了户籍所隐含的城市福利，阻隔了新增人口进入城市，外来人口在参与城市开发和产业就业的同时，并不能把自己的长期消费转入对城市的投入。中产收入人口增长出现了断层，进而影响到房地产开发和城市政府的土地出让预期出现了严重的供求波动被放大的风险，因此有可能引发金融风险。当中央的调控政策控制了房地产的过热，却加剧了按照过度发展房地产的城市发展模式引发的经济风险和危机。作者为独立经济学家，本文根据作者在中国城市规划年会上的主旨发言整理，此次刊发的为第一部分，编辑：朱弢分页标题